I OSK 1128/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2423/11 odrzucającego skargę W. S. na akt Rady Gminy K. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie znieważanie organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2423/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. S. na akt Rady Gminy K. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie znieważanie organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy K.. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu (...) maja 2011 r. Rada Gminy K. - na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 23 ust. 2 pkt 2, 3, 5 statutu Gminy K. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 58, poz. 1478) - wydała oświadczenie (opinię, deklarację) nr (...) w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy K.. W akcie tym organ podał, że W. S. wraz z ojcem J. S. od lat nękają organy Gminy K.. Organ zauważył, iż zakres i tematyka żądanych przez W. S. i J. S. informacji publicznych w ostatnim czasie znacznie rozszerzyły się oraz nasiliła się częstotliwość składania wniosków, a do dnia wydania przedmiotowego aktu złożyli oni w Urzędzie Gminy w K. ponad 250 wniosków, skarg, zażaleń i wezwań, głównie z zakresu dostępu do informacji publicznej. Zdaniem organu, działalność W. S. i J. S. ma na celu doprowadzenie do całkowitego paraliżu i zdyskredytowania organów gminy, gdyż z ich inicjatywy często prowadzone są równolegle postępowania w tych samych sprawach przed sądem administracyjnym, wojewodą, samorządowym kolegium odwoławczym, jak również w gminie, co wywołuje chaos i narusza porządek prawny. Organ wskazał, że w skargach kierowanych do organów administracji publicznej oraz sądów, jak również w wypowiedziach i wystąpieniach publicznych zarzucają oni organom gminy popełnianie przestępstw, fałszerstwa dokumentów, łamanie przepisów Konstytucji RP, samowolę w wydatkowaniu publicznych środków, nieprawidłowości w procedurze zlecania gminnych inwestycji, przy czym nie zawiadamiają osobiście organów ścigania o rzekomych przestępstwach i nieprawidłowościach, co wyczerpuje znamiona czynu karalnego – zniewagi. W przedmiotowym akcie Rada Gminy K. zobowiązała Wójta i Przewodniczącą Rady Gminy do podjęcia stosownych kroków prawnych, których celem jest ochrona na drodze karnej i cywilnoprawnej dobrego imienia i statusu organów oraz funkcjonariuszy publicznych Gminy K.. Pismem z dnia 5 września 2011 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. akt Rady Gminy K., który określił jako uchwałę oraz zwrócił się o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy K. wskazała, że zaskarżony dokument nie jest uchwałą, lecz został wydany na podstawie § 23 ust. 2 statutu Gminy K.. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie kwestionowany akt Rady Gminy K. nie stanowi uchwały, ani zarządzenia tego organu w rozumieniu art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy. Jak wynika z § 23 ust. 2 statutu Gminy K., oprócz uchwał Rada może podejmować m.in. deklaracje zawierające zobowiązanie się do określonego postępowania, oświadczenia zawierające stanowisko w określonej sprawie, opinie zawierające oświadczenia wiedzy oraz oceny. Zaskarżony akt należy uznać za oświadczenie (opinię, deklarację), o których mowa w § 23 ust. 2 statutu Gminy. Akt ten nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł W. S. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: 1. art. 134 p.p.s.a. poprzez zaniechanie rozważenia całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności zaniechanie analizy treści protokołu z sesji rady Gminy K. i treści samego aktu Rady Gminy K. oraz zarzutów podniesionych przez Skarżącego w skardze z dnia 7 września 2011 r., co doprowadziło do zaniechania rozważenia, czy zaskarżony akt Rady Gminy K. stanowi podlegający zaskarżeniu akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (uchwałę) i, w konsekwencji, wydania postanowienia o odrzuceniu skargi, podczas gdy wnikliwa analiza przesłanek dopuszczalności skargi winna była doprowadzić do przyjęcia, iż zaskarżony akt Rady Gminy K. jest objęty zakresem przedmiotowym kontroli sądów administracyjnych; 2. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek uprzedniej analizy, iż zaskarżony akt Rady Gminy K. nie stanowi uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i, w konsekwencji, odebranie Skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi, podczas gdy zaskarżony akt Rady Gminy K. jest w rzeczywistości uchwałą i jako podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej i jednocześnie naruszający interes prawny Skarżącego spełnia przesłanki warunkujące dopuszczalność jego kontroli przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych dopuszczalności skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, podczas gdy w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki formalne do wydania postanowienia o odrzuceniu skargi; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do poparcia i powtórzenia argumentacji organu, tj. Rady Gminy K., przytoczonej w odpowiedzi na skargę z dnia 10 października 2011 roku oraz przytoczenie jako podstaw uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wyłącznie brzmienia przepisów art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w oderwaniu i art. 3 § 2 p.p.s.a. podczas gdy uzasadnienie przedmiotowego postanowienia powinno wszechstronnie wyjaśniać podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie, w szczególności wskazywać, dlaczego Sąd uznał, iż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie przedmiotowym kontroli sądowoadministracyjnej. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która ani w części ani w całości nie została opłacona. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono m. in., iż nie sam tytuł czy nadana przez organ nazwa aktu podejmowanego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powinien decydować o tym, czy przedmiotowy akt podlega zaskarżeniu czy też nie. Decydująca powinna natomiast okazać się sama treść, czyli przedmiot takiego aktu podjętego przez organ gminy. W przedmiotowej sprawie uchwała, pomimo określenia jej przez Radę Gminy K. mianem "Oświadczenia, Opinii i Deklaracji", nosi wszelkie znamiona uchwały organu gminy. Nie sposób uznać, że akt podjęty na sesji rady gminy i zatytułowany "Oświadczenie, Opinia i Deklaracja" nie jest w rzeczywistości uchwałą, skoro zawiera wszystkie jej przymioty. W tym akcie bowiem rada gminy (organ uchwałodawczy) jednoznacznie zobowiązuje wójta (organ wykonawczy) do podjęcia wszelkich czynności prawnych lub faktycznych w celu ochrony dobrego imienia i statusu organów gminy, które to czynności mają z kolei w sposób pośredni uniemożliwić lub ograniczyć skarżącemu możliwość realizowania jego uprawnień wynikających nota bene z obowiązujących przepisów prawa Z powyższego wprost wynika, że "deklaracje" Rady Gminy K. mogą zobowiązywać do określonego działania samą Radę Gminy. Nie mogą zaś zobowiązywać do działania wójta (organu wykonawczego). Zobowiązanie do działania może bowiem wynikać jedynie z aktu jakim jest uchwała, nie zaś z takiej "deklaracji". Z kolei oświadczenia mogą zawierać stanowisko organu, zaś opinie mogą zawierać oświadczenia wiedzy oraz oceny dokonane przez taki organ. Zdaniem skarżącego, zawarte w treści uchwały nieuprawnione zarzuty pod jego adresem (jakoby swoim zachowaniem paraliżował działanie organu oraz powodował jego dyskredytowanie), nie są ani stanowiskiem, ani oświadczeniem wiedzy czy też oceną, ale stanowią uzasadnienie podjętej w tym akcie uchwały, która zobowiązuje wójta do dokonania stosownych czynności faktycznych lub prawnych wobec skarżącego. Jest to zatem tylko i wyłącznie inaczej ujęte umotywowanie wytycznych dla wójta zawartych w podjętej przez Radę Gminy uchwale. Stanowi to dobitnie dowód na to, iż zaskarżony akt jest w rzeczywistości uchwałą z zakresu administracji publicznej i jako naruszający interes prawny skarżącego podlega kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi w tym trybie, jak wynika z treści wyżej wskazanego przepisu, obejmuje nie wszystkie uchwały organów gminy, lecz uchwały "z zakresu administracji publicznej". A contrario należy stwierdzić, że czynności organów administracji publicznej dotyczące spraw spoza zakresu administracji publicznej nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Ograniczenie to ma na celu wyłączenie z zakresu kontroli sądu administracyjnego sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami, działającymi przez swoje organy w formie uchwał, a ich mieszkańcami, które to spory – zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 § 1 K.p.c. – powinny należeć do właściwości sądów powszechnych. Organy gmin podejmują bowiem uchwały w różnych sprawach i o różnym charakterze. Kryterium wyróżniającym zaskarżalność danej uchwały stanowi jej charakter i skutki z niej wynikające. Jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne gminy z partnerami cywilnoprawnymi, należy dopuścić jej zaskarżalność. Natomiast oświadczenia woli organów gminy jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również w zakresie, w jakim wynika to z obowiązującego prawa – wyrażane w formie uchwał, skierowane do oznaczonego pomiotu w konkretnej sprawie, a stanowiące realizację powyższych ogólnych reguł i zasad, nie powinny podlegać kontroli sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 2004, str. 90-93). Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności - z punktu widzenia zakresu kognicji sądu administracyjnego - wniesienia skargi na akt Rady Gminy K., stanowiący oświadczenie (opinię, deklarację) w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy tego organu przez osobę skarżącego. Jak wskazano, bezwzględnym wymogiem ustawowym objęcia uchwał rady gminy zakresem kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 §2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. jest, by zaskarżana uchwała była podjęta "w sprawie z zakresu administracji publicznej". Tylko zatem takie uchwały podlegać będą kontroli przez sąd administracyjny. Tymczasem podjęty przez Radę Gminy K. akt nie jest uchwałą w sferze władztwa publicznego, a jednostronnym oświadczeniem woli, które nie tworzy praw czy też obowiązków dla bliżej nie określonego adresata, a stanowi wyłącznie wyrażenie stanowiska w indywidualnej sprawie. Zaskarżony akt nie reguluje w żaden sposób stosunków administracyjnoprawnych, a zobowiązuje jedynie organy wykonawcze gminy do podjęcia stosownych kroków prawnych w celu ochrony na drodze karnej i cywilnoprawnej dobrego imienia i statusu organów oraz funkcjonariuszy publicznych Gminy K. Akt ten nie dotyczy w żaden sposób czynności organów administracji publicznej, dotyczących spraw z zakresu administracji publicznej, nie zawiera też w sobie żadnych elementów władztwa publicznego, a dotyczy jedynie konkretnej sprawy. W zaskarżonym akcie gmina nie korzysta ze swego imperium, lecz wprost podnosi o podjęciu stosownych środków cywilnoprawnych i karnych względem osoby skarżącego, a więc posługuje się środkami w których obie strony zajmują równorzędne pozycje. Zaskarżony akt pozostaje zatem poza wskazanym w art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakresem kognicji sądu administracyjnego. Za przyjętym stanowiskiem przemawia także dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 21 listopada 1996 r. (sygn. akt SA/Rz 920/96, Prokuratura i Prawo 1997/9/48), oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Również w postanowieniu z dnia 21 października 2001 r. (sygn. akt II SA 2313/01, Pr. Gospodarcze 2002/2/48) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym decyduje przedmiot (treść) uchwały. Uchwała niezawierająca żadnych elementów władztwa publicznego i mająca w zamierzeniu wywołać wyłącznie skutki cywilnoprawne nie jest w swym charakterze uchwałą z zakresu administracji publicznej. Uchwały, w których organy gminy realizują jej zadania za pomocą środków niewładczych, podlegają kontroli w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Są to sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego w rozumieniu art. 1 k.p.c. W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej treścią art. 3 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy odrzucił wniesioną przez skarżącego skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie tj. zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 3 § 2 pkt 6, art. 58 § 1 pkt 1, art. 134 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 p.p.s.a.