II SA/Lu 666/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] Sp. z o. o. w P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Miejska w Parczewie w dniu 26 października 2010 r. podjęła uchwałę Nr Ll/309/2010 w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa. Uchwałę tę zaskarżyła A Spółka z o.o., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca Spółka zarzuciła, że przedstawiony Radzie Miejskiej w dniu 26 października 2010 r. projekt uchwały Nr Ll/309/2010, dotyczącej zmian w obowiązującym planie miejscowym miasta Parczewa, różnił się w sposób istotny od przedstawionego Radzie w dniu 31 sierpnia 2010 r. projektu uchwały Nr XLVII/293/2010, w tym samym przedmiocie. W "nowym" projekcie uchwały zmieniona została treść § 7 i § 16 oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów określonych w § 12 ust. 1-3, 5-6, 10, 13, 22. Zmieniono również przeznaczenie znacznej części działek objętych załącznikiem nr 8 do uchwały. Projekt tej uchwały nie został przedłożony do publicznego wglądu i konsultacji, co oznacza, że zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem procedury określonej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej Spółki zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, gdyż wskutek jej uchwalenia i zmiany przeznaczenia części działek przyległych do stanowiących własność Spółki zakładów produkcyjnych z gospodarczego na mieszkalny, skarżąca została pozbawiona możliwości rozbudowy swojej infrastruktury. Ograniczenie to jest realne, gdyż skarżąca Spółka jest prężnie rozwijającym się podmiotem gospodarczym, który od kilku lat zwiększa swoją produkcję. Zmiana przeznaczenia sąsiednich nieruchomości uniemożliwia rozbudowę zakładu, a tym samym dalszy jego rozwój. Skarżąca wskazała, iż pismem z dnia 10 czerwca 2011 r. wezwała Radę Miejską w Parczewie do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały uchylającej w całości uchwałę z dnia 26 października 2010 r. Organ ten jednak nie udzielił stronie skarżącej żadnej odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto Spółka podkreśliła, że Wojewoda, który w piśmie z dnia 17 lutego 2011 r. zapowiedział zaskarżenie przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, do dnia złożenia niniejszej skargi nie uczynił tego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Parczewie wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie, wskazując, iż skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż uchwała ta nie narusza jej interesu prawnego ani uprawnienia. Skarżąca Spółka nie składała wniosku o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa ani wniosku dotyczącego zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącego przedmiotem skargi. Skarżąca nie była stroną postępowania poprzedzającego podjęcie powołanej uchwały, a zatem nie może skutecznie jej zaskarżyć do sądu administracyjnego. Rada Miejska wyjaśniła, że w wyniku rozpatrzenia wniosku właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. x w Parczewie, zaprojektowana została zmiana obowiązującego planu miejscowego miasta Parczewa, polegająca na przeznaczeniu obszaru tej działki pod tereny budownictwa mieszkaniowego i usług, opisane na rysunku planu symbolem "MN/U". Przeprowadzono następnie wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. W dniu 31 sierpnia 2010 r. przedstawiciel skarżącej Spółki złożył na ręce Przewodniczącego Rady Miejskiej pismo oraz zabrał głos w dyskusji na sesji Rady, informując, że w dniu 18 maja 2007 r. Spółka składała sprzeciw co do projektowanej zmiany przeznaczenia w planie wskazanej wyżej działki. Wniosek ten jednak, jak podkreśliła Rada, złożony w 2007 r. dotyczył wyłącznie uchwały Nr VIII/49/2007 Rady z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczewa. Nadto pismo Spółki z dnia 31 sierpnia 2010 r. nie mogło stanowić i nie stanowiło uwag do planu miejscowego, albowiem wpłynęło po wymaganym terminie, a jego uwzględnienie stanowiłoby istotne naruszenie procedury planistycznej. W tej sytuacji w dniu 1 czerwca 2010 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego, na łamach tygodnika "Słowo Podlasia" oraz na stronach internetowych Urzędu zamieszczono ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu miejscowego oraz o wyznaczeniu daty dyskusji publicznej. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu nastąpiło w okresie od dnia 16 czerwca 2010 r. do dnia 19 lipca 2010 r., zaś dyskusja publiczna nad tym projektem odbyła się w dniu 19 lipca 2010 r. W okresie od dnia 19 lipca 2010 r. do dnia 10 sierpnia 2010 r. możliwe było wnoszenie uwag do projektu planu. Skarżąca Spółka nie brała jednak udziału w dyskusji i nie wniosła żadnych uwag. Na kolejnym posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu 3 września 2010 r. uczestniczył przedstawiciel Spółki oraz właściciele działki nr ewid. x. W wyniku dyskusji nad projektem uchwały właściciele tejże działki złożyli na ręce Przewodniczącego Rady pismo, w którym wskazali, iż wyrażają zgodę na to, by część ich działki, usytuowana bezpośrednio przy granicy z zakładem przemysłowym Spółki, została przeznaczona wyłącznie na cele usługowe jako swoisty bufor ochronny dla tegoż zakładu, zaś pozostała część działki zachowała przeznaczenie jako teren mieszkaniowo-usługowy, zgodnie z ustaleniami podjętymi w toku procedury planistycznej. W związku z tym Rada, działając na podstawie art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraziła zgodę na zmianę załącznika nr 8 projektu planu miejscowego, w ten sposób, by obszar w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości Spółki został oznaczony jako teren wyłącznie usługowy ("U"), zaś pozostały obszar zachował funkcję mieszkaniowo-usługową ("MN/U"). Tym samym, zdaniem Rady, funkcja terenu nie została zmieniona ani nie zostały naruszone ustalenia studium przewidujące na tym obszarze zabudowę jednorodzinną ("MN") i usługi ("U"). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Rada podkreśliła, iż ustawowy obowiązek ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy, nie jest obowiązkiem generalnym i nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie planu, lecz w każdym konkretnym przypadku Rada jest obowiązana ocenić, czy ponowienie tych czynności jest "niezbędne". Kryterium tej oceny winien być stopień modyfikacji treści projektu uchwały w stosunku do projektu uchwały sprzed dokonania zmian. Dokonując analizy wprowadzonych zmian do projektu Rada uznała, że nie wymagały one ponowienia uzgodnień z właściwymi organami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, niepubl. oraz z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, s. 807). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 186). Skarżąca Spółka wyczerpała określony w powyższym przepisie tryb wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.", wniosła skargę do Sądu. Ustalenia wymaga zatem, czy zapisy uchwały Nr Ll/309/2010 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 26 października 2010 r. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2011 r. Nr 7, poz. 157), naruszają interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 8 powołanej ustawy, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, jest on źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności. Nie ulega więc wątpliwości, że zapisy planu mogą naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym tym aktem. Natomiast właściciele nieruchomości, których nie dotyczy uchwalony plan (lub jego zmiana), co do zasady, nie posiadają legitymacji skargowej w myśl art. 101 ust. 1 ustawy, pozwalającej skutecznie zaskarżyć zapisy uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego (lub jego zmiany), chyba że ustalenia tej uchwały oddziaływają w sposób pośredni na ich nieruchomości i w wyniku tego oddziaływania dochodzi do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Na rozprawie przed Sądem w dniu 8 listopada 2011 r. pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, iż skarżąca kwestionuje wyłącznie ustalenia zaskarżonej uchwały dotyczące przeznaczenia sąsiadującej z nieruchomością Spółki działki gruntu, będącej własnością osób trzecich (k. 63). Zaskarżona uchwała wprowadza zmiany w treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa, w szczególności zaś dla terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew, zatwierdzonym uchwałą Nr XI/58/2003 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 7 listopada 2003 r. Uchwalone zmiany nie dotyczyły jednak całego obszaru objętego tym planem, a jedynie terenów wyliczonych wyczerpująco w § 1 ust. 1 pkt 1, m.in. w zakresie wynikającym z załącznika graficznego nr 8, obejmującego obszar działki nr ewid. x, stanowiącej własność osób trzecich (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. "h"). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż teren wskazanej wyżej działki, zgodnie z poprzednio obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego, przeznaczony był pod przemysł ("P"). Obecnie zaś obszar tej działki znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej Spółki przeznaczony został pod tereny zabudowy usługowej ("U"), zaś w pozostałej części działka ta przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami ("MN/U"). Naruszenia swojego interesu prawnego Spółka dopatruje się w tym, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały i zmiany przeznaczenia w planie miejscowym części powołanej działki przyległej do stanowiących własność Spółki nieruchomości, skarżąca została pozbawiona możliwości rozbudowy infrastruktury technicznej, co skutkuje brakiem możliwości dalszego rozwoju prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż skarga złożona w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może wskazywać na potencjalne jedynie zagrożenie interesu prawnego strony skarżącej. Skarżący musi wykazać naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia polegające na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości i winien powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia określonych obowiązków (wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01 oraz z dnia 11 sierpnia 2011 r., II OSK 1036/11 – niepublikowane; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 815). Skarżąca Spółka nie jest właścicielem sąsiedniej działki nr ewid. x, a zmiana przeznaczenia w planie tej nieruchomości nie wpływa na zakres jej praw i obowiązków. Podnoszona w skardze potencjalna możliwość nabycia przez stronę skarżącą własności tej działki w przyszłości, w celu zrealizowania hipotetycznych zamierzeń rozwoju własnej infrastruktury technicznej, w żadnym razie nie może świadczyć o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Strona skarżąca nie może obecnie w sposób rzeczywisty, a nie jedynie teoretyczny, wykazać, iż w przypadku pozostawienia dotychczasowego przeznaczenia wskazanej wyżej nieruchomości, stałaby się jej właścicielem w przyszłości. Sam fakt takiego określenia funkcji omawianej działki nie wyklucza przecież, że właściciele nie byliby zainteresowani sprzedaniem tej nieruchomości skarżącej. Rozbudowa zakładu produkcyjnego skarżącej spółki nie stanowi zaś celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), umożliwiającego podjęcie działań zmierzających do przymusowym pozbawieniu prawa własności właścicieli gruntów sąsiednich w drodze wywłaszczenia regulowanego przepisami tejże ustawy. Z powyższego wynika, że skarżąca nie wykazała naruszenia przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszeń takich nie dopatrzył się również z urzędu Sąd. Zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącej Spółki. Zdaniem Sądu nie można stwierdzić, aby zapisy tej uchwały oddziaływały w sposób pośredni na nieruchomości skarżącej, naruszając jej interes prawny lub uprawnienie. Powołany przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., II OSK 251/09 (niepubl.), nie może mieć zastosowania w sprawie albowiem został wydany w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. W sprawie, w której zapadło powyższe orzeczenie, inaczej aniżeli w rozpoznawanej sprawie, skarżący byli właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia tego planu dokonywały zmian w przeznaczeniu tychże nieruchomości. Wobec braku legitymacji prawnej strony skarżącej do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, Sąd nie mógł oceniać zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.