VII SA/Wa 1543/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska –Śpiewak, Protokolant St. sekr. sąd. Agnieszka Foks - Skopińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r , Nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r, Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp z o.o. pozwolenia na rozbudowę myjni samochodów ciężarowych na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...]. gm. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r, Nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r , Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp z o.o. pozwolenia na rozbudowę myjni samochodów ciężarowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania inwestora - [...] Sp z o.o uznał, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga zbadania czy żądanie zostało wniesione przez legitymowany podmiot. W niniejszej sprawie podstawą ustalenia, czy wnioskodawca posiada przymiot jest art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lpca 1994 r – Prawo budowlane, ograniczający pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] błędnie przyjął, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] jest uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] nie brała udziału jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r, Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp z o.o. pozwolenia na rozbudowę myjni samochodów ciężarowych. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] do przesłania dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...] wskazała, iż wywodzi swój interes prawny do występowania jako strona z tytułu sprawowania zarządu działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] ( umowa o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości Skarbu Państwa ), działki nr ew [...] ( decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r, Nr [...]), działki nr [...] (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r, Nr [...]). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując analizy projektu budowlanego stwierdził, iż kwestionowana inwestycja usytuowana jest na działkach nr ew. [...] i [...], przy czym działka inwestycyjna [...] od południa graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawcy nr ew [...], która stanowi drogę. Przedmiotowy budynek myjni samochodów ciężarowych znajduje się w odległości większej niż 54,50 m od granicy z działką nr ew [...] ( drogą ). Pozostałe działki wnioskodawcy nr [...], nr [...] oraz nr [...] nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr [...] i [...] i znajdują się w odległości większej niż 22,75 m ( odległość od granicy z działką nr ew [...], znajdującą się pomiędzy działką inwestycyjną nr ew [...], a najbliżej usytuowaną względem inwestycji działką wnioskodawcy nr ew [...]). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zachowuje warunki wynikające z art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych Tym samym usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wywodzi swój interes prawny na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r, Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej A- 12 dla odcinka od km 49 +700 do km 75+934, obejmującej budowę MOP – u [...] PN na działce nr [...]. Jednakże powyższa okoliczność na gruncie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego nie stanowi o legitymacji do uczestniczenia jako strona w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stąd też należało zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu nie będącego stroną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział we [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wadliwe ustalenie braku przymiotu strony wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, iż przymiot strony wywodzi z art. 35 ustawy o drogach publicznych bowiem jako zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegającą na budowie obiektu lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak rozpatrzenia jej interesu prawnego w świetle § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16.01.2002 r w sprawie przepisów techniczno budowlanych dotyczących autostrad płatnych określającego wyposażenie MOP- u kat.II na działce [...], w którym myjnia dla samochodów ciężarowych nie stanowi tego wyposażenia. Skarżąca podniosła, iż przepis art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych dotyczący odległości obiektów budowlanych od krawędzi pasa drogowego nie ma w tym przypadku zastosowania, ponieważ kwestionowana inwestycja nie powinna w ogóle być wybudowana na działce nr [...]. Jednocześnie skarżąca wskazując na treść art. 18 ustawy o drogach publicznych podniosła, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest właściwym zarządcą do przebudowy i budowy autostrad płatnych wraz z ich wyposażeniem, w tym MOP- ów m.in. na działce [...] zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r, Nr [...] oraz Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r, w której decyzja Wojewody [...] została uwzględniona. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sprawy poddanej kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji z powodu uznania, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r, Nr [...] udzielającej pozwolenia na rozbudowę złożył podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż legitymację procesową skarżącego należy badać na podstawie art. art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Stanowisko powyższe wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r, sygn.akt. II OSK 598/06 w którym wskazano, że " zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem prowadzona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego lecz nie zmienia to jej zasadniczego problemu, którym jest problem udzielenia pozwolenia na budowę". Art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zawiera własną definicję strony postępowania stosowaną w procesie inwestycyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z którą "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r, Nr [...] mają oprócz inwestora także właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, pod warunkiem, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie negatywnie wpływać na ich nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając legitymację procesową skarżącego ustalił, iż działka inwestycyjna [...] od południa graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawcy nr ew [...] ( drogą ) natomiast pozostałe działki wnioskodawcy nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi. Budynek myjni samochodów ciężarowych znajduje się w odległości większej niż 54,50 m od granicy z działką nr ew [...] i spełnia warunki § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz zachowuje warunki wynikające z art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych. Tym samym usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje w ocenie organu odwoławczego ograniczeń w zagospodarowaniu działek skarżącej. Legitymacja skarżącej nie wynika również z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r, Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej A- 12. Zdaniem Sądu wywody Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące braku legitymacji procesowej wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji należy uznać za wadliwe. W sprawie bezspornym jest, że skarżący nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r, Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę myjni samochodów ciężarowych na działkach nr ew. [...] i [...] w obrębie [...]. gm. [...]. Jednakże w ocenie Sądu skarżący wskazując na art. 18 ustawy o drogach publicznych oraz § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16.01.2002 r w sprawie przepisów techniczno budowlanych dotyczących autostrad płatnych wykazał swój interes prawny uzasadniający zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że sporna inwestycja oddziaływuje na nieruchomości, których zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r, Nr [...] ustanowiono na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nieodpłatnie prawo trwałego zarządu działek między innymi działki nr [...], które zostały przeznaczone na pasy drogowe autostrady płatnej A –4. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] docelowo przeznaczoną na budowę miejsca obsługi podróżnych ( MOP ). Przeznaczenie działki inwestycyjnej nr [...] na budowę miejsca obsługi podróżnych ( MOP ) wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r, Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A 12 oraz z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad stosownie do treści art. 18 ustawy o drogach publicznych jest właściwym zarządcą do przebudowy i budowy autostrad płatnych wraz z ich wyposażeniem, w tym MOP- ów m.in. na działce [...]. Skoro w decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r, Nr [...] działka inwestycyjna nr [...] została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej wraz z jej wyposażeniem miejscami obsługi podróżnych ( MOP [...]) to należy uznać, iż wbrew ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego usytuowanie przedmiotowej inwestycji powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Kwestionowana inwestycja usytuowana na działce nr [...] pozbawia skarżącego możliwości zagospodarowania działki nr [...] przeznaczonej w decyzji lokalizacyjnej pod budowę miejsca obsługi podróżnych ( MOP- u [...]). Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.