II OSK 789/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "C." Sp. z o. o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1543/11 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "C." Sp. z o.o. z siedzibą w Z. pozwolenia na rozbudowę myjni samochodów ciężarowych na działkach nr ew. 1 i 2 w obrębie m. L. gmina Bolesławiec w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Dolnośląski, po wszczęciu postępowania na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu, stwierdził nieważność wymienionej wyżej decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania "C." Sp. z o.o. z siedzibą w Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu nie była uprawniona do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ podkreślił, że nie brała ona udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. Ponadto wskazał, że kwestionowana inwestycja usytuowana jest na działkach oznaczonych nr ew. 1 i 2, przy czym działka nr ew. 2 od południa graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawcy nr ew. 3, która stanowi drogę. Budynek myjni samochodów ciężarowych znajduje się w odległości większej niż 54,50 m od granicy z działką nr ew. 3 (drogą). Pozostałe działki wnioskodawcy, tj. działki nr 4, nr 5 oraz nr 6, nie graniczą bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi i znajdują się od nich w odległości większej niż 22,75 m (odległość od granicy z działką nr ew. 7, znajdującą się pomiędzy działką inwestycyjną nr ew. 1, a najbliżej usytuowaną względem inwestycji działką wnioskodawcy nr ew. 5). Organ odwoławczy uznał, że usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie narusza § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz zachowuje warunki wynikające z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Tym samym usytuowanie przedmiotowej inwestycji nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Wskazał, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z decyzji Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 5 marca 1998 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej A- 12 dla odcinka od km 49 +700 do km 75+934, obejmującej budowę MOP – u L. PN na działce nr 2. Jednakże powyższa okoliczność, zdaniem organu, na gruncie art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) nie stanowi o legitymacji do uczestniczenia jako strona w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu wskazując, że przymiot strony wywodzi ona z art. 35 ustawy o drogach publicznych, bowiem jako zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi zmiany ruchu drogowego spowodowanej zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w szczególności polegającą na budowie obiektu lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podniosła, że organ zobowiązany był rozpatrzeć jej interes prawny w świetle § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych (Dz.U. Nr 12, poz. 116 ze zm.) określającego wyposażenie MOP kat. II zlokalizowanego na działce nr 2, gdyż myjnia dla samochodów ciężarowych nie stanowi wyposażenia takiego MOP. W skardze podkreślono ponadto, że art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych dotyczący odległości obiektów budowlanych od krawędzi pasa drogowego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ kwestionowana inwestycja nie powinna w ogóle być wybudowana na działce nr 2. Ponadto stosownie do art. 18 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest właściwym zarządcą do przebudowy i budowy autostrad płatnych wraz z ich wyposażeniem, w tym MOP m.in. na działce nr 2, zgodnie z decyzją lokalizacyjną Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 5 marca 1998 r. oraz Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego wsi Lipiany, zatwierdzonym uchwałą nr XIV/99/04 Rady Gminy Bolesławiec z dnia 3 marca 2004 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu wskazując na art. 18 ustawy o drogach publicznych oraz § 63 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. wykazał swój interes prawny uzasadniający zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sporna inwestycja oddziaływuje bowiem na nieruchomości, których zarządcą jest skarżąca. Skoro w decyzji lokalizacyjnej Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 5 marca 1998 r. działka inwestycyjna nr 2 została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej wraz z jej wyposażeniem miejscami obsługi podróżnych (MOP L.) to należy uznać, iż usytuowanie przedmiotowej inwestycji powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr 2. Stosownie bowiem do art. 18 ustawy o drogach publicznych skarżąca Generalna Dyrekcja jest organem właściwym do budowy autostrad, w tym ich wyposażenia w MOP-y. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "C." Sp. z o.o. z siedzibą w Z., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawy zostało wydane z uwzględnieniem całego i wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, podczas gdy pominięto istotne dowody na okoliczności przeciwne twierdzeniom Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż w rzeczywistości na przedmiotowej działce inwestycyjnej nr 2 nie będzie realizowana inwestycja MOP jako element infrastruktury autostrady płatnej; naruszenie art. 10 § i w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 w związku z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez pominięcie wniosku o dopuszczenie wniosku dowodowego przed wydaniem decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wadliwe uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, gdyż bezsporne i wykazane jest jedynie niebranie przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego na budowę myjni na działce inwestycyjnej nr 2, co ewentualnie uzasadniałoby przeprowadzenie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzucono nadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie istnienia po stronie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad interesu prawnego do kwestionowania ostatecznej decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lipca 2007 r., podczas gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy taki interes po stronie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania jest decyzja o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bolesławieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce z o.o. "C." pozwolenia na rozbudowę myjni samochodów ciężarowych na działkach oznaczonych numerami w ewidencji gruntów 1 i 2 w miejscowości L. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wymienionego pozwolenia na budowę. Istota powstałego w sprawie sporu sprowadza się natomiast do tego, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania i czy wobec tego mógł on skutecznie żądać stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Wnioskodawca nie żądał natomiast wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest z powodu pozbawienia go możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, a wobec treści art. 147 k.p.a. prowadzenie postępowania wznowieniowego bez wniosku strony pozbawionej możliwości udziału w postępowaniu było niedopuszczalne. Związany wnioskiem strony organ trafnie rozpoznawał sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – przez błędne niezastosowanie tego drugiego przepisu jest oczywiście nieuzasadniony. Za nieuzasadniony należy uznać także zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekonywująco wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że identyczny krąg stron postępowania powinien występować w sprawach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, a więc również o stwierdzenie nieważności decyzji, których przedmiotem było wydanie pozwolenia na budowę. Udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy wnioskującemu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przysługuje przymiot strony tego postępowania zależy więc od stwierdzenia, czy nieruchomość, do której przysługuje mu prawo określone w przepisie art. 28 ust. 2 pr. bud., znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 2 tej ustawy. Skarga kasacyjna podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepisy postępowania (nie wskazując, które konkretnie), gdyż wydał wyrok, mimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenia te, zdaniem strony skarżącej, miały polegać na ograniczeniu postępowania dowodowego i pominięciu przeprowadzenia dowodów wskazujących, iż na działce oznaczonej nr 2 nie będzie w przyszłości realizowana inwestycja w postaci MOP-u, jako elementu wyposażenia autostrady płatnej. Ustosunkowując się do tak postawionego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z przepisem art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ rozpoznający sprawę uznał, iż zgłaszane przez stronę wnioski dowodowe takiego znaczenia dla sprawy nie miały i stanowisko to (chociaż z innych powodów) podzielił Sąd I instancji. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika bowiem, iż w dalszym ciągu obowiązuje decyzja Wojewody Jeleniogórskiego z dnia 5 marca 1998 r. oznaczona numerem 1/98 o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-12 obejmująca budowę MOP-u L. PN na działce nr 2. Z dowodów w postaci dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej wynika, że decyzja ta może być w przyszłości wygaszona w następstwie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie autostrady A-18 i A-4 do parametrów autostrady płatnej (pismo GDDKiA z 7 września 2011 r.). Skoro więc wykonywanie zadań związanych z budowę autostrad płatnych, w tym nabywanie nieruchomości przeznaczonych pod te autostrady, należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18 ust. 1 pkt 7 lit. c/ ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych) a przewidziany do realizacji na działce nr 2 MOP L. stanowi część zamierzonej infrastruktury tej autostrady, to nie można było uznać, że inwestycja w postaci rozbudowy myjni samochodowej na tej nieruchomości nie oddziaływuje na prawa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Brak było też podstaw do przyjęcia, iż organ ten nie był legitymowany do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2007 r. zawierającej pozwolenie na rozbudowę myjni samochodowej. Skarga kasacyjna nie wykazała więc, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, to jest art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nie zostały też naruszone żadne stosowane przez ten Sąd przepisy proceduralne. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.