I OSK 500/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant asystent sędziego Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1295/11 w sprawie ze skargi R.D. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania do służby stałej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz R.D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1295/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.D. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania do służby stałej. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny: Szef Sztabu Generalnego WP decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], którą to decyzją umorzono, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie powołania do służby stałej [...] R.D., zwolnionego z dniem [...] grudnia 2010 r. z zawodowej służby wojskowej, wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że R.D. pełnił zawodową służbę na podstawie kontraktu od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. W związku z upływem czasu, na który kontrakt zawarto ([...] grudnia 2010 r.), organ zwolnił żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy (rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wydanym dla celów ewidencyjnych). Wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do art. 111 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej, żołnierza zwalnia się wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu. Wyjaśnił też, że zwolnienie na mocy art. 111 pkt 8 ustawy, stosownie do art. 115 ust. 2 ustawy, następuje z mocy prawa z dniem zaistnienia okoliczności, to jest z dniem upływu terminu określonego w kontrakcie. Zdaniem organu, zdarzenie faktyczne, jakim był upływ terminu określony w kontrakcie spowodowało, że R.D. został żołnierzem rezerwy (przestał być żołnierzem służby stałej) i "nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie powołania go do służby stałej". Organ wskazał jednocześnie, że R.D. przed zakończeniem kontraktu, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił o powołanie go do służby stałej. Wskazał, że organ nadrzędny zaopiniował jego wniosek negatywnie. Skutkowało to wydaniem przez Dowódcę Wojsk Lądowych rozkazu nr [...] z dnia [...] października 2010 r., którym odmówiono mu powołania do służby stałej. Odmawiając powołania żołnierza do służby stałej organ wyjaśnił, że powołanie do służby nie jest obligatoryjne lecz fakultatywne. Powyższy rozkaz został przez R.D. zaskarżony. Organ II instancji, Szef Sztabu Generalnego, rozkazem nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił rozkaz o odmowie powołania R.D. do służby stałej zobowiązując organ l instancji do ponownej analizy sytuacji pod kątem jego przydatności w służbie stałej. Wskazać należy, iż powyższa decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2011 r. (po zakończeniu kontraktu). Organ l instancji rozpoznając sprawę ponownie (po uchyleniu) decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, a organ II instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał ją w mocy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.D. do Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie - przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Twierdził, że do dnia dzisiejszego brak jest decyzji w przedmiocie powołania skarżącego do służby stałej. Podniósł, że postępowanie w tym przedmiocie nie stało się bezprzedmiotowe, należy je kontynuować, albowiem ewentualne powołanie do służby stałej skutkować będzie restytucją stosunku służbowego. Twierdził też, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o powołanie do służby stałej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W wyroku oddalającym skargę z 15 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż z dniem upływu kontraktu - [...] grudnia 2010 r. – R.D. przestał być żołnierzem zawodowym. Okoliczność powyższa ma zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie, albowiem przesądza o tym, że po tym dniu nie mogą w stosunku do niego znaleźć zastosowania przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593). Okoliczność, iż kontrakt zakończył się ([...] grudnia 2010 r.) spowodowała, że zmienił się status skarżącego z zawodowego żołnierza wojskowej służby kontraktowej na żołnierza rezerwy. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak sama nazwa wskazuje, reguluje zasadniczo kwestie związane z powołaniem, odwołaniem żołnierzy zawodowych. Oznacza to, że z dniem [...] stycznia 2011 r., tj. od czasu kiedy skarżący z mocy prawa przestał być żołnierzem zawodowym (na kontrakcie) i jego status zmienił się na żołnierza rezerwy, omawiana ustawa przestała mieć do niego zastosowanie, jako do żołnierza zawodowego. Sąd podkreślił, iż wniosek skarżącego o powołanie go do służby stałej został wniesiony przez niego w czasie, kiedy posiadał on jeszcze status żołnierza służby stałej. Skarżący taki wniosek złożył w oparciu o art. 15 ustawy o służbie wojskowej (...), który stanowi, że żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. Warunki jakie należy spełnić ubiegając się o powołanie do poszczególnych grup służby stałej w Korpusie oficerów zawodowych, podoficerów zawodowych, określa art. 11 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten rozróżnia (art. 11 ust. 2) dwie różne sytuacje, a mianowicie: kiedy powołuje się do służby stałej (art. 11 ust. 2 pkt 2 a) podoficera służby kontraktowej (taki status skarżący posiadał do dnia 31 grudnia 2010 r.) lub powołuje się do służby stałej podoficera rezerwy (art. 11 ust. 2 pkt 2 b), taki status skarżący posiadał po dniu 1 stycznia 2011 r. Łączna wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, iż w czasie gdy kontrakt jeszcze trwa, podstawą "zmiany kontraktu" na służbę stałą stanowi art. 15, zaś dla żołnierzy rezerwy podstawę do powołania do służby stałej stanowi jedynie art. 11, regulujący uprawnienia żołnierzy rezerwy. A zatem umorzenie przedmiotowego postępowania, wszczętego przez skarżącego na podstawie art. 15 ustawy pragmatycznej (to jest wtedy kiedy skarżący był jeszcze żołnierzem kontraktowym) nie zamyka mu drogi wszczęcia postępowania o powołanie go do służby stałej na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 b ustawy, dotyczącego podoficerów rezerwy. Taki status posiada skarżący od dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd zwrócił uwagę, iż ustawa pragmatyczna stanowi, że stosunek służbowy żołnierza służby kontraktowej powstaje w drodze powołania na podstawie kontraktu i parametry tej służby określa się w rozkazie personalnym - art. 9 ust. 5 i ust. 6 ustawy. Wskazać jednocześnie należy, iż omawiana ustawa "milczy" w kwestii obowiązku wydania rozkazu personalnego w sytuacji gdy żołnierz służby kontraktowej na trzy miesiące przed upływem kontraktu występuje z wnioskiem o powołanie do służby stałej (art. 15). Określa natomiast w jakich sytuacjach taki rozkaz wydaje - art. 14 ust. 2 i art. 14 ust. 4. W ocenie Sądu, wykładnia tych przepisów przemawia za twierdzeniem, że racjonalny ustawodawca w sytuacji objętej hipotezą art. 15 ustawy w ogóle nie przewidział obowiązku wydania rozkazu w przedmiocie odmowy powołania do służby stałej po zakończeniu kontraktu. A zatem niezależnie od tego, czy byłby on wydany jeszcze w okresie trwania kontraktu (w rozpoznawanej sprawie przed [...] grudnia 2010 r.), czy też po tej dacie, jego wydanie uznać należałoby za zbędne, bezprzedmiotowe, wydane bez wymogu jego wydania w obowiązujących przepisach. Niewątpliwie gdyby taki obowiązek istniał organ wskazałby go w osnowie zaskarżonej decyzji, czego nie uczynił powołując się jedynie na art. 104 i 105 k.p.a. Reasumując, skoro nie istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiotowej sprawie oraz z uwagi na to, że od 1 stycznia 2011 r. skarżący utracił przymiot żołnierza zawodowego, rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. uznać należało za zgodne z prawem. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.D. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie norm prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (podstawy z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w związku z art. 105 § 1 kpa, a tym samym przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w całości wraz z rozstrzygnięciem o kosztach procesu w I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Ponadto wniósł o skierowanie sprawy na rozprawę i prowadzenie rozprawy także pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika. Powołał brzmienie art. 105 § 1 kpa. Wskazał, iż w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Wskazał, iż nie wycofał wniosku o wyrażenie zgody na powołanie do służby stałej, który złożył. Nadal ponadto legitymuje się cechami umożliwiającymi powołanie go do służby stałej. Ponadto rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku, nie jest decyzją administracyjną, albowiem zwolnienie ze służby wskutek upływu 13 lat służby kontraktowej następuje z mocy prawa, zaś organ wydając ewentualną decyzję o zwolnieniu stwierdza jedynie fakt. Jednakże okoliczność w postaci braku wyrażenia zgody na powołanie do służby stałej nie wystąpiła formalnie, albowiem brak było i jest do dnia dzisiejszego decyzji administracyjnej ostatecznej w rozumieniu art. 16 § 1 kpa orzekającej w tym przedmiocie. Wskazano również, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej (o ile mogło nastąpić w toku niniejszego postępowania) pozostaje bez wpływu na rozpatrzenie wniosku skarżącego jako strony, który domaga się powołania do służby stałej. Nie wynika to bowiem z żadnego przepisu wojskowej ustawy pragmatycznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, nie było dotknięte wadą nieważności w zakresie określonym w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej mają usprawiedliwioną podstawę, wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, t. j. naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 105 § 1 kpa. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W stosunku do skarżącego R.D. wydana została decyzja umarzająca, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie powołania go do służby stałej z uwagi na upływ czasu, na który zawarto kontrakt, na podstawie którego pełnił on zawodową służbę wojskową. Skarżący przed zakończeniem kontraktu (w dniu [...] sierpnia 2010 r.) wniósł o powołanie go do służby stałej. Jego żądania nie uwzględniono – rozkazem personalnym z dnia [...] października 2010 r. Dowódca Wojsk Lądowych odmówił mu powołania do służby stałej. W wyniku odwołania skarżącego, powyższy rozkaz personalny został uchylony a po ponownym rozpatrzeniu sprawy postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Rozkaz ów został utrzymany w mocy przez organ II instancji. Oddalając skargę R.D. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z dniem [...] stycznia 2011 r., tj. od czasu, kiedy skarżący z mocy prawa przestał być żołnierzem zawodowym jego status zmienił się na żołnierza rezerwy, przestała mieć do niego zastosowanie – jako do żołnierza zawodowego – ustawa z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j. Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593). W związku z tym rację ma organ prowadzący postępowanie, że postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania odwoławczego powinno zatem nastąpić w sytuacji bezprzedmiotowości tego postępowania. Nie budzi także wątpliwości, że organ odwoławczy musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania przez ten organ (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 1988r., SA/Ka 151/88, ONSA z 1988r., nr 2, poz. 72, z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3871/00, LEX nr 78936). Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy i przedmiotowy. Jak wskazuje G. Łaszczyca (A. Matan G. Łaszczyca, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2002, LEX nr 33568), w świetle poglądów doktryny oraz judykatury przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej, b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie, c) sprawa ma indywidualny charakter, d) rozstrzyganie o niej następuje w formie decyzji administracyjnej, e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, f) nie zapadło ostateczne rozstrzygnięcie, g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną, h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (dysponujący zdolnością administracyjnoprawną), i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową), j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 1520/10, LEX nr 1137883). Przedmiotem żądania skarżącego w rozpatrywanej sprawie było wyrażenie zgody na powołanie do służby stałej. Normy zawierającymi normę kompetencyjną uprawniającą organ do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie stanowiły przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 15 tej ustawy żołnierz służby kontraktowej najpóźniej na trzy miesiące przed dniem upływu okresu, na jaki został zawarty kontrakt, może wystąpić z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu lub powołanie do służby stałej. W myśl zaś § 11 wydanego na podstawie art. 16 tej ustawy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2010 r., nr 45, poz. 265) w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku żołnierza rezerwy właściwy organ wojskowy wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do zawodowej służby wojskowej, który przesyła organowi właściwemu do wyznaczenia na stanowisko służbowe, jeżeli sam nie jest tym organem (ust. 1). W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniesionego przez żołnierza służby kontraktowej wniosku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ zawiera z tym żołnierzem kolejny kontrakt na pełnienie zawodowej służby wojskowej lub wydaje rozkaz personalny o powołaniu żołnierza do służby stałej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu lub powołania żołnierza do służby stałej następuje w formie rozkazu personalnego (ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, iż wskazana podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji nie uprawniała do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe rozporządzenie określa bowiem szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione przy rozpatrywaniu wniosku o powołanie do służby wojskowej. Jeżeli postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego zostało przez organ wszczęte, powinno było zostać zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że aby mógł zostać wydany rozkaz personalny w tym przedmiocie, wniosek ów winien zostać rozpoznany merytorycznie. Skoro wniosek skarżącego dotyczył powołania go do służby stałej został złożony jeszcze przed zakończeniem kontraktu, na podstawie którego pełnił on zawodową służbę wojskową to w związku z tym winien on zostać rozpatrzony w drodze rozkazu personalnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto należy zauważyć, że działanie organu niniejszej sprawie cechowało się swego rodzaju brakiem konsekwencji. Organ odwoławczy uchylił bowiem rozkaz personalny wydany w przedmiocie odmowy powołania R.D. do służby stałej, zobowiązując jednocześnie organ do ponownej analizy sytuacji żołnierza pod kątem jego przydatności do służby. Nie umorzył wszczętego wnioskiem postępowania. Uczynił to rozpoznający sprawę ponownie organ I instancji, zaś organ II instancji utrzymał w mocy jego rozstrzygnięcie. Tym samym zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 150 § 1 k.p.a. Z tych względów, wobec zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania i wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylono i sprawę przekazano Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd ten zobowiązany będzie uwzględnić wykładnię prawa, dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.