I SA/Wa 518/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz P. S.A. w W. kwotę [...] zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. (dalej: "P.") od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2004 r. nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę K. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] – utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wojewoda [...], działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyna") , decyzją nr [...] z [...] października 2004 r., stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., przez Gminę K., prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Decyzja ta została doręczona P. w dniu [...] października 2004 r. Od powyższej decyzji P. wniosły w dniu [...] października 2004 r. odwołanie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania wskazano na błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz uregulowania ustawy z dnia 8 września 2000 r. - o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), które zdaniem skarżącego uniemożliwiają komunalizację przedmiotowej nieruchomości. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja stwierdziła, że skarżący nie legitymuje tytułem prawnym do nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że według obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Taka umową ani decyzją P. nie dysponuje. Komisja podniosła przy tym, iż także obowiązujące uprzednio przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizowania narodowych planów gospodarczych, będących aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. R.P. z 1951 r. Nr 4, poz. 31) oraz przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159) przewidywały sformalizowany tryb ustanawiania prawa zarządu lub użytkowania. Zdaniem Komisji przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe P., jak też żadne przepisy powojenne o ziemiach odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć po stronie P. konkretnego sformułowanego w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania lub zarządu, które to prawo mogłoby wyłączyć komunalizację z mocy prawa. Na potwierdzenie zaś swojego stanowiska przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W związku zaś z podniesionymi w odwołaniu zarzutami Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że postępowanie komunalizacyjne odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r., to zaś oznacza, że zainicjowane przez P. postępowanie uwłaszczeniowe, dotyczące przedmiotowej nieruchomości, prowadzone na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP nie mogą eliminować komunalizacji z mocy prawa. Konkludując Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosły P. S.A., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.: – art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; – przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; – art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. - o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do uznania, że po stronie P. nie istnieje żaden zindywidualizowany tytuł prawny do gruntu, podczas gdy przepis ten z mocy prawa przyznaje przedsiębiorstwu P. prawo do gruntów, "które pozostawały w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy"; – art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" P. przedsiębiorstwa państwowego, – art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez ich niezastosowanie, gdyż przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa, – przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodów nieadekwatnych wobec przedmiotu sprawy indywidualnej, jak również poprzez naruszenie zasady oficjalizmu w zbieraniu dowodów i przeniesienie ciężaru dowodu istotnych w sprawie okoliczności na stronę postępowania, co jest wyrazem zasady prawdy formalnej, która w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania; – art. 75 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie legalnej teorii dowodowej, co do dowodu na okoliczność posiadania przez P. tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Komisja ponadto wyjaśniła, iż komunalizacja z mocy prawa nie jest wyłączona przez art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a ewentualne zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, gdyż jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] stycznia 2011 r. wydana została bowiem w następstwie rozpoznania odwołania strony, które wniesione zostało z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., który to termin nie został jej przywrócony. W myśl przywołanego wyżej art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że czynność dokonana z jego uchybieniem jest bezskuteczna. Upływ terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji skutkuje tym, że decyzja taka staje się ostateczna, a jej weryfikacja może nastąpić wyłącznie w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych, o czym stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Obowiązkiem zatem organu odwoławczego, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy jest, w każdym wypadku, dokonanie formalnej oceny wniesionego odwołania, w tym kontrola zachowania terminu do jego wniesienia. W sytuacji stwierdzenia uchybienia terminu i braku wniosku strony o jego przywrócenie organ zobligowany jest do wydania postanowienia o treści wynikającej z art. 134 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie zależy bowiem od uznania organu, a samo uchybienia terminu jest okolicznością obiektywną (por. wyrok NSA z 7.01.2010 r. II OSK 9/09 Lex nr 597944). W rozpoznawanej sprawie organ tych czynności nie dopełnił, skutkiem czego doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, mimo niedochowania przez stronę skarżąca terminu do wniesienia odwołania. Jak wynika bowiem z treści znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji Wojewody [...] z [...] października 2004 r., doręczona ona została P. (na adres Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w K.) w dniu [...] października 2004 r. Tym samym czternastodniowy termin do skutecznego wniesienia odwołania upływał stronie skarżącej w dniu 25 października 2004 r. Natomiast odwołanie od tej decyzji P. złożyło w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 26 października 2004 r., co potwierdza umieszczona na pierwszej stronie tego odwołania prezentata urzędu, opatrzona adnotacją "złożono osobiście". W orzecznictwie administracyjnym i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony (a taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie), stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta ochrony wynikającej z zasady trwałości - art. 16 § 1 k.p.a. (por. uchwała NSA z 12.10.1998 r. OPS 11/98 ONSA 1999/1/4; wyrok WSA z 28.09.2010 r. I SA/Bk 450/10 Lex nr 752315). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Przy czym oceny skutków rozpoznania sprawy w następstwie spóźnionego odwołania, nie może zmienić fakt, że pierwszoinstancyjna decyzja administracyjna została przez organ odwoławczy utrzymana w mocy. Skoro zaś zaskarżona decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, bezprzedmiotowe jest ustosunkowywanie się do rozstrzygniętych nią kwestii merytorycznych i podnoszonych w tym kontekście zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.