II GSK 294/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 612/11 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz "A." Spółki z o.o. w [...] kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 612/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę "A." Spółki z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego również "SKO") z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], którym organ ten po rozpoznaniu odwołania spółki uchylił w całości postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że w części uzgodnił decyzję Starosty [...] w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na wskazanym obszarze górniczym, zaś w pozostałej części odmówił uzgodnienia z uwagi na sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. SKO rozpoznawało sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednie postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 57/11. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010 r. Starostwo Powiatowe w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie udzielenia "A." Spółce z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w obrębie działki nr geod. [...] w obszarze ewidencyjnym wsi [...] w gminie [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Burmistrz [...] nie uzgodnił projektu decyzji. Na skutek odwołania spółki, SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i uzgodniło projekt decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Jednakże wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 57/11, WSA w Białymstoku uchylił wspomniane postanowienie organu odwoławczego, uznając, że wydano je z naruszeniem art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Sąd nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO ustaliło, czy studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszary wydobycia kopalin. Sąd wyjaśnił przy tym, że uchylona została tylko decyzja organu odwoławczego, bo sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub w całości, a zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 106 § 2 i 5 oraz art. 144 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 i art. 53 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, SKO postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uchyliło postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (pkt 1) i uzgodniło decyzję Starosty [...] w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" (w obrębie wyznaczonego obszaru górniczego [...], położonego na części działki o nr geod. [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]) w zakresie, w jakim teren i obszar górniczy określane koncesją pokrywają się z granicami obszaru określonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jako teren preferowany do wydobycia surowców naturalnych (pkt 2), natomiast w pozostałym zakresie SKO odmówiło uzgodnienia decyzji z uwagi na sprzeczność z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (pkt 3). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia SKO wyjaśniło, że przedłożone organowi odwoławczemu wyrys i wypis ze Studium wskazują, iż nieznaczna część nieruchomości, w której zalega udokumentowane złoże kruszywa, znajduje się na obszarze preferowanym w Studium do wydobycia. Ponieważ mapa, na której przedstawiono graficznie ustalenia tego dokumentu polityki przestrzennej gminy, posiada małą skalę 1:25 000, SKO nie mogło wskazać precyzyjniej zakresu pozytywnego stanowiska, które - jak wynika z informacji Urzędu Miejskiego w [...] - dotyczy przestrzeni ca. 1400 m2 (obejmującej na mapie ca. 0,5 mm2 powierzchni). Niewątpliwie jednak część działki nr [...] znajduje się na obszarze preferowanym do wydobycia, a przeważająca część - poza nią. Organ odwoławczy stwierdził, że organ właściwy do wydania koncesji będzie w stanie określić precyzyjnie granice dopuszczane do wydobycia, gdyż ma możliwość posłużenia się kopiami map o mniejszej skali, na których wyrysowanie przebiegu granicy obszaru preferowanego w Studium do wydobycia nie będzie sprawiało większych kłopotów. Jednocześnie nieuzupełnienie materiału dowodowego o mapę w mniejszej skali SKO argumentowało tym, że WSA wyraził wiążącą ocenę prawną, że akta sprawy zawierają wystarczający materiał dowodowy do dokonania niezbędnych ustaleń. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, SKO dokonało swoistej interpretacji uzasadnienia wyroku WSA z dnia 17 marca 2011 r. w zakresie wskazań co do dalszego postępowania. Wbrew stanowisku organu, jako wytyczna co do dalszego postępowania nie mogło być potraktowane sformułowanie zawarte we wspomnianym wyroku, że "zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd". To sformułowanie stanowiło tylko i wyłącznie uzasadnienie uchylenia jedynie rozstrzygnięcia organu II instancji, co było podyktowane szybkością i ekonomiką postępowania. Natomiast interpretacja organu prowadzi do sprzecznej z zasadami logiki sytuacji, w której Sąd z jednej strony nakazuje dokonanie konkretnych ustaleń, a z drugiej wyklucza przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego z uwagi na zgromadzony już w sprawie materiał. Dokonana przez SKO interpretacja naruszała zatem art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji prowadziła do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wskazane uchybienie organu administracji nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wprawdzie na skutek braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (chociażby poprzez zażądanie mapy w odpowiedniej skali) uzgodnienie wydane w sprawie niniejszej ma niejako charakter blankietowy (gdyż nie określa precyzyjnie zakresu pozytywnego uzgodnienia), jednakże dla strony nie ma to żadnych ujemnych konsekwencji. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji (wyrys i wypis ze Studium) bezspornie wynika bowiem, że jedynie część nieruchomości, w której zalega udokumentowane złoże kruszywa znajduje się na obszarze preferowanym w Studium do wydobycia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tych okolicznościach faktycznych dysponowanie przez stronę uzgodnieniem sformułowanym w taki sposób, że uzgadnia się decyzję w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego położonego na części działki o nr geod. [...] w zakresie, w jakim teren i obszar górniczy określane koncesją pokrywają się z granicami obszaru określonego w Studium jako teren preferowany do wydobycia surowców naturalnych, a w pozostałym zakresie z uwagi na sprzeczność z ustaleniami Studium odmawia się uzgodnienia – oznacza, że: 1) strona dysponuje ważnym, zgodnym z ustaleniami studium uzgodnieniem, 2) tak sformułowana treść uzgodnienia wyklucza możliwość wydania decyzji koncesyjnej sprzecznie z uzgodnieniem, bowiem starosta - w świetle art. 31 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dysponując kopią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz mapami z ewidencji gruntów, ustali w toku postępowania koncesyjnego granicę, w ramach działki o numerze [...], między terenem preferowanym do wydobycia surowców naturalnych a terenem, na którym takie wydobycie – według postanowień studium – nie jest dopuszczalne. Zatem konkretny obszar górniczy (czyli przestrzeń, w granicach której zainteresowana spółka będzie uprawniona do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji) określi organ koncesyjny w decyzji koncesyjnej. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła "A." Sp. z o.o. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Storna wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo stwierdzenia, że SKO dokonało błędnej interpretacji uzasadnienia wyroku WSA o sygn. akt II SA/Bk 57/11, a w konsekwencji nie zastosowało się do zawartych w nim wskazań co do dalszego sposobu postępowania, przeciwstawiając temu pogląd, że rozstrzygnięcie organu II instancji, nie zawierające precyzyjnego zakresu pozytywnego uzgodnienia i mające charakter blankietowy, nie niesie dla strony żadnych ujemnych konsekwencji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez ustalenie, że pomimo dokonania przez SKO wadliwej interpretacji uzasadnienia wyroku WSA i niezastosowania się do zawartych w nim wskazań co do dalszego sposobu postępowania, skutkującego zaniechaniem podejmowania czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania całego materiału dowodowego, nie miało to wpływu na wynik sprawy – zakres uzgodnienia decyzji koncesyjnej; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzgodnienie koncesji na wydobywanie kopalin może nastąpić również bez precyzyjnego określenia granic terenu objętego wydobyciem, z pozostawieniem ustalenia tych granic organowi koncesyjnemu w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że w wyniku uzgodnienia koncesji powinien zaistnieć precyzyjnie określony zakres tego uzgodnienia, to jest granice obszaru, który może zostać objęty działalnością wydobywczą. Uzgodnienie eliminuje niebezpieczeństwo dowolności działania organu koncesyjnego i pozwala na skuteczną kontrolę zgodności koncesji z uprzednio uzgodnionym obszarem. Nie spełnia tego warunku ogólne odniesienie się organu uzgadniającego do granic wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tak ogólne odesłanie wynika już bowiem z ustawy, zaś rolą organu nie jest powielanie tych regulacji, lecz ich indywidualizacja. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organ administracji art. 153 p.p.s.a. - w razie wniesienia skargi - powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu, natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w omawianym przepisie prawa stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 57/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], dotyczące uzgodnienia projektu decyzji w sprawie koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd ten wskazał, że: "organ I instancji ograniczył się do enigmatycznego stwierdzenia, nie popartego żadnymi ustaleniami, że z zapisów studium wynika, iż teren na którym planowane jest przedsięwzięcie przeznaczony jest pod tereny rolne. Pomimo zaistniałego sporu na etapie postępowania zażaleniowego, pomiędzy organem I instancji a zainteresowaną spółką, odnośnie tego czy działka nr [...] w studium przeznaczona jest pod wydobycie kruszywa naturalnego a jeżeli tak to w jakiej części, organ odwoławczy również nie dokonał ustaleń w tym zakresie". Sąd uznał również, że organ ten przez swoistą interpretację zapisu art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze skupił się na wyjaśnieniu stanu faktycznego niemającego znaczenia prawnego w sprawie, a mianowicie ustalenia, czy studium wprowadza ograniczenia w wydobyciu kruszywa naturalnego poprzez wyznaczenie filaru ochronnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał, by organ rozpoznając sprawę ponownie organ ustalił, czy studium przewiduje dla terenów objętych planowaną inwestycją obszary wydobycia kopalin. Przy czym pomimo tego, że ustaleń w tym zakresie nie dokonał zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, zasadnym było, w ocenie Sądu, uchylenie jedynie rozstrzygnięcia organu odwoławczego. WSA uznał bowiem, że sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części lub całości (art. 138 k.p.a.), a zgromadzony materiał dowodowy pozwoli dokonać ustaleń w zakresie wskazanym przez Sąd. Należy zauważyć, że ocena prawna dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1177/97, LEX nr 47301). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się do wskazania co do dalszego postępowania, będącego konsekwencją oceny prawnej wyrażonej w wymienionym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2011 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w [...] nie określiło precyzyjnie zakresu pozytywnego uzgodnienia. W zaskarżonym postanowieniu uzgodniono decyzję Starosty [...] w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego w zakresie, w jakim teren i obszar górniczy określone koncesją pokrywają się z granicami obszaru określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako teren preferowany do wydobycia surowców naturalnych. Uzgodnienie wydane w sprawie przybrało zatem postać uzgodnienia blankietowego, odsyłającego wprost do treści art. 16 ust. 5 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ustalenie granic terenu wydobywczego, położonego na części działki nr [...], w zakresie zgodności tego zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że część działki nr [...] znajduje się na obszarze preferowanym do wydobycia surowców naturalnych, natomiast przeważająca cześć działki leży poza nim. Przy czym z informacji Urzędu Miejskiego w [...] wynika, że powierzchnia ta wynosi ok. 1400m2, a z dokumentu przedstawionego przez skarżącą Spółkę teren ten obejmuje powierzchnię 1.098 ha. W takiej sytuacji uchybienie organu w postaci braku dokładnego ustalenia granic obszaru wydobywczego ma istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżąca Spółka słusznie wywodzi w skardze kasacyjnej, że wynik uzgodnienia powinien określać precyzyjnie granice obszaru, który może zostać objęty działalnością wydobywczą. Celem uzgodnienia jest wyeliminowanie dowolności działania organu koncesyjnego, co z kolei warunkuje skuteczną kontrolę zgodności koncesji w odniesieniu do obszaru objętego tą koncesją. Obszar wydobycia surowców naturalnych objęty koncesją powinien pokrywać się ścisłe z obszarem określonym jako złoże kruszywa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie powinno mieć charakter zobiektywizowany – związany z zapisami tego studium, odnoszącymi się do funkcji i przeznaczenia terenu, a nie blankietowy, powielający przepisy ustawowe. W konsekwencji zaskarżone postanowienie wydane przez organ odwoławczy bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.) z aktów planistycznych – narusza art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji powyższego naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego stanowiło uchybienie przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Natomiast oddalenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy SKO nie zastosowało się do oceny prawnej dokonanej w poprzednim wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 marca 2011 r. – stanowiło naruszenie art. 153 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię jest w pełni uzasadniony. Wykładnia językowa art. 16 ust. 5 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nie pozostawia żadnej wątpliwości, że organ współdziałający w postępowaniu koncesyjnym obowiązany jest stosować zobiektywizowane kryteria określone w ustawie. Uzgodnienie decyzji w sprawie udzielenia koncesji w sposób blankietowy, powielający jedynie treść przepisu z pominięciem stanu faktycznego sprawy, stanowi błędne rozumienie postanowień tej normy prawnej. Ze wskazanych wyżej powodów wyrok Sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu. Sąd ten będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania skargi "A." Spółki z .o.o., z uwzględnieniem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.