IV SA/Wa 1055/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [..] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez P. Spółka z o.o. z siedzibą w K. jest decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "KZGW") z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] uchylająca decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "RZGW") w P. z dnia [...] stycznia 2011r., znak: [...] i umarzająca postępowanie organu I. instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje: P. Sp. z o.o. wystąpiło do Dyrektora RZGW w P. z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] o legalizacji urządzeń wodnych - studni głębinowych nr 1 i 3 we wspólnej obudowie, zlokalizowanych w K. przy ul. [...], na działce nr ew. [...] w obrębie [...], powiat p, województwo l., ze względu na rażące naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] Dyrektor RZGW w P., powołując w podstawie prawnej art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w przedmiotowym postępowaniu wnioskodawca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Od ww. decyzji P. Sp. z o.o. złożyło odwołanie zarzucając naruszenie art. 157 § 2 oraz 28 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie kwestii wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. decyzji Starosty P. oraz poprzez zaniechanie przyznania P. statusu strony postępowania. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem uruchomienie postępowania nieważnościowego następuje na wniosek podmiotu posiadającego przymiot strony bądź z inicjatywy uprawnionego organu, który samodzielnie przesądza o zasadności podjęcia działania w trybie nadzoru. Kierowana do organu sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na nieważność danego aktu prawnego nie jest dla organu wiążąca. W sprawie ninijeszej, z treści pisma P.Sp. z o.o. z dnia 24 listopada 2010 r. skierowanego do RZGW w P. jednoznacznie wynika, że .P. ww. decyzji Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. Zatem zawarty w piśmie wniosek należało potraktować jako powiadomienie organu o przyczynach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu. Dyrektor RZGW w P. błędnie uznał, że intencją strony odwołującej było przeprowadzenie postępowania nadzorczego na jej wniosek. W konsekwencji bezpodstawnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do dopuszczalności przedmiotowego wniosku w świetle wymagań stawianych art. 28 k.p.a., w wyniku którego wydał zaskarżoną decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, decyzję tę należało uchylić i postępowanie organu I. instancji umorzyć jako bezprzedmiotowe w tym zakresie. Do rozpoznania przez organ I. instancji pozostaje pismo z dnia 24 listopada 2010 r., które należałoby potraktować jako "informację" o istnieniu w obrocie prawnym decyzji dotkniętej wadą nieważności i w zależności od ustaleń wszcząć postępowanie z urzędu bądź też, w przypadku braku przesłanek do podjęcia działań w trybie nadzoru, powiadomić zainteresowanego, że takie postępowanie nie będzie wszczęte. P. Sp. z o.o. w K wniosło skargę na decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania organu I. instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. na skutek umorzenia postępowania przed organem I. instancji wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, że do oceny pisma inicjującego postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji właściwy jest organ I. instancji. Skoro Dyrektor RZGW w P. uznał pismo strony skarżącej z dnia 24 listopada 2010 r. jako wniosek strony, a następnie w formie decyzji administracyjnej rozstrzygnął ten wniosek, to ten sposób rozstrzygnięcia nie podlega kontroli instancyjnej w trybie odwołania od decyzji. Rozpoznaniu podlega odwołanie w kontekście podniesionych w nim zarzutów. W niniejszej sprawie strona skarżąca zgłosiła zarzut merytoryczny dotyczący kwalifikacji odwołującego się jako strony postępowania, zatem zakres rozpoznania odwołania wyznaczał, z zastrzeżeniem art. 139 k.p.a., ten zarzut. Tymczasem organ II. instancji rozszerzył zakres swojej kognicji także na kwestię oceny, czy organ l. instancji był uprawniony wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, w sytuacji gdy odwołujący się wystąpił o wszczęcie postępowania na wniosek. Jednocześnie pominął istotę sporu, czyli kwestię statusu odwołującego się jako strony. Tym samym organ II. instancji przekroczył ustawowe kompetencje do orzekania. Dalej strona skarżąca wskazała, iż z punktu widzenia zasady praworządności trudno zaakceptować pogląd organu odwoławczego o bezpodstawności postępowania wyjaśniającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy odwołujący się wnosi o wszczęcie postępowania na wniosek, a postępowanie to organ może wszcząć także z urzędu. Organ II. instancji umarzając postępowanie prowadzone przez organ I. instancji naruszył dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a. uznając, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I. instancji stało się bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego P. podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Nadto wskazał, iż umarzając postępowanie przed organem I. instancji, organ odwoławczy nie tylko wykroczył poza żądanie odwołania, ponieważ skarżący nie wnosił o umorzenie postępowania, ale naruszył zakaz reformationis in peius wynikający z art. 139 k.p.a., gdyż w istocie orzekł na niekorzyść wnioskodawcy. Umarzając postępowanie pierwszo instancyjne ze wskazaniem, że organ I. instancji powinien rozpoznać pismo skarżącego z dnia 24 listopada 2010 r. jako informację, organ odwoławczy wskazał sposób postępowania zmierzający do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji w formie pisemnej odpowiedzi, a nie orzeczenia, od którego skarżącemu przysługiwałby środek zaskarżenia. Ten sposób załatwienia wniosku skarżącego niewątpliwie pogarsza sytuację prawną skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zezm.), dalej: "p.p.s.a."]., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonego aktu w oparciu o powołane wyżej przepisy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. W myśl powołanego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, którą uchylając zaskarżoną decyzję, umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania przed organem I. instancji. Zgodnie jednak z art. 140 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych wart. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I. instancji. Zatem dopuszczalność umorzenia postępowania w I. instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., oceniać należy w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r. sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, str. 37. GAP 1987, nr 5, str. 43, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 614/10, niepubl.). Przesłanka bezprzedmiotowości wystąpi, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed tym organem I. instancji. Przykładowo będzie chodziło o sytuacje, gdy decyzja organu I. instancji została wydana bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, jeżeli skierowano ją do osoby, która nie jest stroną w sprawie, bądź gdy wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I. instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I. instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I. instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do uchylenia decyzji bez umorzenia postępowania I. instancji, bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wyłączona jest możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu l. instancji. Umorzenie postępowania I. instancji to właśnie ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, wobec braku możliwości zaskarżenia decyzji Prezesa KZGW z dnia [...] kwietnia 2011 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania przed organem I. instancji, Sąd uznał, iż skargą jest objęta ww. decyzja w całości. U podstaw rozstrzygnięcia Prezesa KZGW w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. legła ocena pisma skarżącej Spółki z dnia 24 listopada 2010 r., z którego - zdaniem organu odwoławczego - wynika jednoznacznie, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z urzędu. Zawarty w piśmie wniosek należało zatem potraktować jako powiadomienie organu o ewentualnych przyczynach uzasadniających wszczęcie postępowania z urzędu, a nie jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Tym samym brak było podstaw do przeprowadzania przez organ I. instancji postępowania wyjaśniającego co do dopuszczalności podmiotowej ww. wniosku w aspekcie wymagań określonych w art. 28 k.p.a. W konsekwencji, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania przez organ I. instancji w trybie art. 157 § 3 k.p.a. Skoro pismo skarżącej Spółki nie stanowiło wniosku o wszczęcie postępowania, prowadzone postępowanie I. instancji było bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć w następstwie uprzedniego uchylenia decyzji Dyrektora RZGW w P. z dnia [...] stycznia 2011 r. Zdaniem Sądu ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy, dokonana przez organ odwoławczy, jest prawidłowa. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uruchomienie postępowania nieważnościowego następuje zatem na wniosek podmiotu posiadającego przymiot strony bądź z inicjatywy uprawnionego organu, który samodzielnie przesądza o zasadności podjęcia działania w trybie nadzoru. Treść żądania skarżącej Spółki zawartego w piśmie z dnia 24 listopada 2010 r. skierowanym do RZGW w P. nie budzi wątpliwości. Spółka wystąpiła do ww. organu "o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych", w tym decyzji Starosty P.z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...]. Intencje Spółki znalazły potwierdzenie w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r. skierowanym do Prezesa KZGW, w którym Spółka wyjaśniła, że we wniosku z dnia 24 listopada 2010 r. wystąpiła o wszczęcie postępowania z urzędu. Wniosek skarżącej winien zatem zostać potraktowany przez Dyrektora RZGW w P. jako kierowana do organu sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na ewentualną wadę kwalifikowaną danego aktu prawnego. Na skutek wadliwej kwalifikacji żądania skarżącej Spółki, organ I. instancji - w następstwie dokonania oceny legitymacji podmiotu wnoszącego żądanie w kontekście przesłanek z art. 28 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Wadliwość tę dostrzegł organ odwoławczy i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił decyzję organu I. instancji i umorzył postępowanie. Prawidłowo uznał, iż wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, gdyż wobec braku podania strony o stwierdzenie nieważności decyzji (na wniosek), nie było podstaw do rozpoznania wniosku w drodze postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie Prezesa KZGW zostało wydane w następstwie ponownej oceny niniejszej sprawy w jej całokształcie, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Podkreślenia wymaga, iż - wbrew twierdzeniom skargi - istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie wyłącznie rozpatrzenie zarzutów odwołującego. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie prowadzone przed organem I. instancji, w tym materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz zawarte w nim podanie, które zainicjowało postępowanie. W ramach swoich uprawnień organ odwoławczy może zweryfikować dokonaną przez organ I. instancji kwalifikację tego podania, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tego względu za bezpodstawny należy uznać zarzut skargi odnośnie przekroczenia przez Prezesa KZGW ustawowych kompetencji. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "do rozpoznania organu I. instancji pozostaje pismo Przedsiębiorstwa z dnia 24 listopada 2010 r. (...)". Dyrektor RZGW w P. jest zobligowany ocenić, czy w świetle zarzutów podniesionych w piśmie sygnalizacyjnym skarżącej istnieją podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności ww. decyzji Starosty P.. W sytuacji, gdy organ ten stwierdzi brak podstaw do podjęcia działań w trybie nadzoru, właściwą formą załatwienia wniosku dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu jest udzielenie pisemnych wyjaśnień. Nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący braku odniesienia się przez Prezesa KZGW do kwestii posiadania legitymacji procesowej skarżącej Spółki do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty P.. Skoro, jak wykazano powyżej, Spółka nie wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (lecz o wszczęcie postępowania z urzędu), nie było podstaw prawnych do badania przesłanek dopuszczalności podmiotowej takiego wniosku. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy orzekł na jej niekorzyść dopuszczając się tym samym naruszenia zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 139 k.p.a. Skoro wadliwe rozstrzygnięcie organu I. instancji było negatywne dla skarżącej, to nie można uznać, że jego uchylenie i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. doprowadziło do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej Spółki. Na marginesie zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy skarżąca wystąpi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, będzie on podlegał rozpatrzeniu w administracyjnym toku instancji zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.