II SO/Kr 11/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Jacek Bursa NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Biuletynu Informacji Publicznej Sp. z o.o. w W. w przedmiocie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi; postanawia: I. wymierzyć M. L. Dyrektorowi I Niepublicznego Przedszkola " [...]" w C. grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych; II. zasądzić od M. L. Dyrektora I Niepublicznego Przedszkola "[...]" w C. na rzecz strony skarżącej Biuletynu Informacji Publicznej Sp. z o.o. w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargą z dnia 22.07.2011 r., firma "Biuletyn Informacji Publicznej" Sp. z o.o. z siedzibą w W. domagała się "ukaranie kierownika jednostki grzywną, o której mowa w artykule 55 ustawy 2 dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ...", dodatkowo wnosząc" aby sąd ukarał kierownika jednostki zgodnie z treścią artykułu 23 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej"'. W uzasadnieniu skarżąca spółka podała, że zaskarża "niedoręczenie do sądu skargi na bezczynność przez [...] Niepubliczne Przedszkole "[...], " a także zasądził na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania. W uzasadnieniu podano, że 15.12.2010 roku spółka złożyła pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ustawowym, czternastodniowym terminie organ nie udostępnił informacji publicznej. Odpowiedź organu nie jest ani udostępnieniem informacji publicznej, ani odmową w formie decyzji administracyjnej, stąd organ pozostaje bezczynny, [...] Niepubliczne Przedszkole "[...]" jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Część środków potrzebnych na działalność statutową przedszkola pochodzi z dotacji budżetu miasta C., co władze przedszkola same przyznają na swojej stronie internetowej. Stąd należy z całą pewnością stwierdzić, że organ jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym majątkiem publicznym, więc w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Ponieważ wniosek został zignorowany, spółka wniosła, za pośrednictwem bezczynnego organu, skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Pietnastodniowy termin na przekazanie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej upłynął 9.07.2011 r., a skargi nie przekazano. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Niepublicznego Przedszkola "[...]" - podniosła, że skarga jest niezasadna bowiem udzielono skarżącej spółce odpowiedzi w terminie 14 dni. Odwołując się do stanowiska, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wyrażonego w wyroku z dnia 5.11. 2008 r. (sygn. akt II SAB/Ke42/08), wskazano, iż załatwiając wniosek o udostępnienie informacji podmiot ma do wyboru następujące rodzaje rozstrzygnięć: * udziela informacji w drodze czynności materialno - technicznej, * odmawia udostępnienia informacji lub umarza postępowanie w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ustawy), * informuje pisemnie (w formie zawiadomienia, odpowiedzi), że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania (art. 1 ust. 2). Przedszkole niepubliczne prowadzone jest w ramach działalności gospodarczej, jest więc podmiotem prawa gospodarczego, a nie administracyjnego, nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej. Informacje, jakie posiada Przedszkole nie spełniają kryteriów, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, skarżący zwrócił się bowiem o udzielenie informacji publicznej do podmiotu, który jest podmiotem prawa prywatnego, a nie administracyjnego. W zakresie oświaty takie obowiązki nałożone zostały na gminy, powiaty oraz województwa. Osoby fizyczne i prawne mogą prowadzić przedszkola, jednakże w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Skarżący sam w piśmie stwierdza, że chce uzyskać informację publiczną od podmiotu, który prowadzi przedszkole niepubliczne, co już samo w sobie jest sprzecznością. Powołując się na art. 4 ustawy, należy stwierdzić, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, natomiast [...] Niepubliczne Przedszkole "[...]" nie wykonuje zadań publicznych, ani też zleconych. Reasumując [...] Niepubliczne Przedszkole [...] nie może być uznane za podmiot, o którym mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nie jest zobowiązane do udzielania informacji publicznej, o którą wnioskuje skarżący. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.o.p.s.a. Sąd jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Katalog podmiotów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej zamieszczony został w przepisie art. 4 ustawy. Katalog ten jest katalogiem otwartym, przy czym ustawodawca wskazał w nim, iż podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej mogą być jedynie władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne lub też wymienione w ust. 2 tego artykułu organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 ustawy w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., l OPS 1/05, ONSAiWSA 2005/4/63). Niepubliczne Przedszkole nie jest jednym z podmiotów, o których mowa w przywołanym już art. 4 ustawy. Niewątpliwie bowiem Przedszkole jest podmiotem prawa prywatnego, prowadzone jest w ramach działalności gospodarczej osoby fizycznej, a zatem podlega przepisom prawa gospodarczego i nie wykonuje zadań publicznych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7.09. 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572) przedszkole może być przedszkolem publicznym albo niepublicznym. Może być zakładane i prowadzone przez jednostkę sam. terytorialnego, inną osobę prawną lub osobę fizyczną. Przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie przedszkola publiczne. Przedszkolem niepublicznym jest każde przedszkole, które nie jest "publiczne" w rozumieniu art. 7 ust. 1 ww. ustawy. Stąd wniosek, że istota przedszkola niepublicznego sprowadza się do braku wymagania zapewnienia jego powszechnej dostępności dla obywateli oraz braku ustawowej gwarancji bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki. Przedszkole niepubliczne jest bowiem tworzone i istnieje w interesie osób prywatnych, nie zaś ogółu. Istotną cechą odróżniającą przedszkole niepubliczne od publicznego jest węższy zakres standardów, którym musi odpowiadać organizacja procesu kształcenia, wychowania i opieki w tych przedszkolach i placówkach na tle przedszkoli i placówek publicznych, a także, jak sama nazwa wskazuje, możliwe ograniczenie zasad powszechnej dostępności i bezpłatności kształcenia, wychowania lub opieki. Tak więc, przedszkole nie może być uznane za jeden z podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy, co za tym idzie z pewnością nie jest zobowiązane do udzielania informacji publicznej, o którą wnioskuje skarżący. Jeżeli więc do Przedszkola nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak udzielenia informacji nie może być traktowany jako bezprawna bezczynność. Biorąc pod uwagę, że dyrektor Niepublicznego Przedszkola nie jest organem administracyjnym, skarga nie została przekazana do Sądu za jego pośrednictwem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy zwrócić uwagę na przedmiot niniejszego postępowania. Otóż jego przedmiotem nie jest sprawa bezczynności dotycząca udostępnienia informacji publicznej a skarga (wniosek) o ukaranie grzywną Dyrektora przedszkola za nie przekazanie skargi na bezczynność do Sądu. Zgodnie z treścią art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi a ten organ ma obowiązek przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej okres ten skrócony jest do 15 dni. W razie niezastosowania się do powyższego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Niesporne jest, że Dyrektor przedszkola skargi nie przekazał bowiem reprezentował stanowisko., że nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc zasadniczą kwestią w sprawie jest odpowiedź na pytanie czy Dyrektor przedszkola jest organem ( podmiotem) do którego można się zwrócić z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Już w tym miejscu należy zwrócić uwagę, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa nie tylko na podmiocie który wytwarza informację publiczną ale także na takim podmiocie który jest w posiadaniu takiej informacji. Art.4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - zwanej dalej ustawą) przesądza o tym, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Zgodnie z jego treścią obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zwraca uwagę wyodrębnienie w tym przepisie dwóch rodzajów podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznych, mianowicie władz publicznych oraz inny podmiotów wykonujących zadania publiczne. Do zadań własnych gminy należy m.in. zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej ( art. 7 ust. 1 pkt.8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym tj. Dz.U. z 2001 nr.142poz.1591). Zasady i sposób wykonywania zadań gminy w tym zakresie uregulowane są przepisami ustawy z dnia 7.09.1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. nr 256 poz. 2572). M.in. zadania te mogą być wykonywane przez przedszkola niepubliczne które obowiązane są realizować programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Różnica jest tylko taka, że przedszkola niepubliczne nie mają obowiązku zapewnienia powszechnej dostępności. W ocenie Sądu Dyrektor przedszkola niepublicznego jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne i o ile dysponuje majątkiem publicznym obowiązany jest w określonym zakresie do udzielenia informacji publicznej. Pismem z dnia 9.09.2011 r., Dyrektor przedszkola poinformowała Sąd, że otrzymuje dotacje z budżetu Gminy C. a więc dysponuje majątkiem publicznym. Skoro tak - to jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej i mają do niej zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie niesporne jest, że Dyrektor przedszkola nie przekazała Sądowi skargi na bezczynność, - przeto zgodnie z art. 55 § 1 p.o.p.s.a wniosek strony skarżącej doprowadził do wymierzenia grzywny. Wątpliwość Dyrektora niepublicznego przedszkola czy jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mogła być uzasadniona przeto mając na uwadze tę okoliczność grzywnę wymierzono w wysokości symbolicznej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.o.p.s.a Wniosek skarżącej spółki aby sąd ukarał kierownika jednostki zgodnie z treścią artykułu 23 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej - nie mieści się kompetencjach sądu administracyjnego.