I OW 56/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą K. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Wojewodą Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. M. i E. P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] grudnia 1976 r. postanawia: wskazać Wojewodę Ś. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku Starosta K. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego między Starostą K., Wojewodą Świętokrzyskim i Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] grudnia 1976 r., znak: [...]i przekazanie sprawy do załatwienia Wojewodzie Ś.. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż postanowieniem z dnia 15 lutego 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał się niewłaściwym i przekazał Staroście K. celem rozpatrzenia wniosek J. M. i E. P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy Raków z dnia [...] grudnia 1976 r. Starosta K. stwierdził, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji naczelnika gminy, wydanego na podstawie przepisów Dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1955 r. Nr 18, poz. 107 ze zm.). W obecnym stanie prawnym sprawy tego rodzaju, gdyby były one wciąż przedmiotem regulacji ustawowej, rozstrzygałby wojewoda. Starosta K. wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jak i ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm., nie wskazuje starosty jako właściwego dla spraw związanych z zadaniem z zakresu administracji rządowej związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Na właściwość wojewodów w sprawach związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym wskazuje fakt, że orzekają oni na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) oraz zapisy projektu ustawy o zadośćuczynieniu z tytułu nacjonalizacji nieruchomości w latach 1944–1962 oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w których jako podstawę do wypłaty przez Skarb Państwa zadośćuczynienia, za mienie znacjonalizowane m.in. na podstawie przepisów Dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1955 r. Nr 18, poz. 107), wskazują decyzję wojewody. W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż właściwym organem do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest starosta. Minister wskazał, iż podstawę prawną kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] grudnia 1976 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.). Przejęcie to miało charakter nabycia własności w drodze nacjonalizacji, które w obecnie obowiązujących przepisach, nie występuje. Minister stwierdził, iż w obecnie obowiązujących przepisach właściwość w sprawach o przejęcie gruntów na rzecz Państwa nie została przypisana żadnemu organowi, a także brak jest podstawy materialnoprawnej odpowiadającej art. 15 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Kompetencja do orzekania w takich sprawach przeszłaby więc, jako zadanie z zakresu administracji rządowej, na starostów. W myśl art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – to do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Natomiast zgodnie z ogólnymi zasadami przyjmowanymi w nauce prawa procesowego dotyczącymi ustalania właściwego organu w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej starostę uznać należy za następcę prawnego naczelnika gminy w zakresie powołanej kompetencji. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 ze zm.) zasadą jest, że jest organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami określa zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 pkt 1 – w dziale przepisy ogólne). W sytuacji, gdy obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują kompetencji do orzekania o nacjonalizacji nieruchomości kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnych należy rozwiązywać w oparciu o przepisy tej ustawy. Minister stwierdził, że wniosek J. M. i E. P. nie dotyczył postępowania w przedmiocie, stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] grudnia 1976 r., lecz postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Stwierdzenie nieważności i wznowienie postępowania – to zupełnie odrębne i inaczej uregulowane – nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznych. W myśl art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 k.p.a. – jest organ wyższego stopnia. Natomiast stosownie do treści 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Ś. wniósł o wskazanie Starosty K. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku. Wojewoda wskazał, że w wyniku uchylenia ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174) organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania decyzji w zakresie przejmowania nieodpłatnie nieruchomości rolnych opuszczonych, co w konsekwencji spowodowało, że powstał brak w systemie prawa, odnośnie regulacji określających właściwość organów w tych sprawach, w tym kompetencji organów do wznawiania postępowań. Organ stwierdził, że przejęcie opuszczonych gospodarstw rolnych na rzecz Skarbu Państwa było niewątpliwie zadaniem z zakresu administracji rządowej, realizowane odpowiednio, ze względu na przeprowadzane reformy administracji. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji i tj. organów administracji i rządowej. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Wojewoda Ś. wskazał, że na podstawie powyższych przepisów i orzecznictwa NSA, wojewoda został uznany za organ właściwy do weryfikacji decyzji organu I instancji (stopnia podstawowego) w trybie stwierdzenia nieważności, a więc w postępowaniu nadzorczym jako organ wyższego stopnia, w sprawach z zakresu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonych gospodarstw rolnych, w trybie przepisów ww. dekretu. Przyjmując literalne brzmienie ww. przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i uznając właściwość wojewody do wznawiania postępowań, zakończonych wydaniem w I instancji decyzji o przejęciu opuszczonych gospodarstw rolnych, powstałby taki stan prawny, że wojewoda do decyzji organu stopnia podstawowego, byłby organem właściwym jednocześnie co do wznowienia postępowania jak również do badania w trybie nadzoru prawidłowości ich wydania. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W niniejszej sprawie powstał negatywny spór kompetencyjny bowiem żaden z organów nie uznał swojej właściwości do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] grudnia 1976 r. w przedmiocie przejęcia, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw , związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Stosownie do art. 150 § 1 k.p.a. organem władnym do wznowienia postępowania jest organ administracji publicznej, który wydał decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie był to organ I instancji – kryteria zamieszczone w powyższym przepisie pozwalają na precyzyjne określenie organu właściwego w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast wątpliwości co do kompetencji organu do wszczęcia postępowania powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych i ustrojowych zostały zmienione lub zreformowane, a w dodatku przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w takim wypadku właściwość rzeczową organu należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się więc organ, na który przeszła właściwość do rozstrzygania w I instancji w danych sprawach, a następnie ewentualnie organ wyższego stopnia. W niniejszej sprawie podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 2 ww. ustawy o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu...., który regulował kwestie przejścia gospodarstw rolnych i określonych działek, jako opuszczonych, na własność Państwa bez odszkodowania. Bezsporne więc jest, iż ta kategoria spraw należała do zakresu administracji rządowej. Powołany przepis, stosownie do art. 51 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79) utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. Od tej daty żaden przepis prawa nie przewidywał możliwości przejęcia bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że ta kategoria spraw była w kompetencji administracji rządowej, należy poszukiwać organu właściwego spośród organów administracji rządowej. Wskazać należy, że zarówno organy samorządu gminnego, samorządu powiatowego jak i samorządu województwa mogą wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej. Jednakże kompetencji tych nie można domniemywać, a muszą one wynikać bądź z konkretnych unormowań ustawowych, bądź z porozumień zawartych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej w sprawie wykonywania określonych zadań z zakresu administracji rządowej (por. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1591; art. 4 ust. 4, art. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1592; art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – tekst jedn. z 2002 r. Dz.U. Nr 142, poz. 1590). Żaden przepis ustawowy ani też porozumienie zawarte pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej nie przewiduje kompetencji dla organów jednostek samorządu terytorialnego do rozpoznawania spraw rozstrzyganych w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Żaden przepis ustawowy nie przyznaje też kompetencji określonemu organowi administracji rządowej do rozpoznania powyższych spraw. W związku z tym kompetencje te muszą wynikać z określonych regulacji dot. właściwości organów administracji rządowej. Taką regulację stanowi ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 5 wojewoda jest organem administracji rządowej, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W takiej sytuacji uznać należy, że to Wojewoda Ś. jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w tym składzie orzekającym znane jest orzecznictwo, w którym prezentowany jest pogląd, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o przejęciu nieruchomości na podstawie różnych aktów normatywnych z lat 50 i 60 ubiegłego wieku, organem właściwym do ich rozpoznania, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, jest wojewoda. Ta pozorna sprzeczność stanowisk wynika z przeprowadzonych przez te lata zmian i przekształceń organów administracji publicznej, a przede wszystkim zmian ustrojowych systemu prawnego. Doprowadziło to do sytuacji, w której może nastąpić centralizacja kompetencji w ramach jednego organu administracji publicznej. Zwłaszcza dotyczy to trybów nadzorczych, gdzie zniesienie określonych organów głównie administracji rządowej może prowadzić do skoncentrowania uprawnień danego organu jako organu I instancji i jako organu wyższego stopnia. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest wojewoda. Z tych też względów na mocy art. 15 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postępowania.