II GSK 262/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1541/11 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. objętym skargą kasacyjną wyrokiem uwzględnił skargę Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylając zaskarżoną decyzję. Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że skarżący wystąpił w z wnioskiem do organu o umorzenie zaległości z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w latach 1999 – 2000. Decyzją z dnia 1 lutego 2011 r. ZUS w punkcie 1 rozstrzygnięcia umorzył postępowanie w przedmiocie składek na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za styczeń, luty i czerwiec 1999 r.. W punkcie 2 decyzji umorzono postępowanie w przedmiocie składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami tych składek, a w punkcie 3 umorzono postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) w przedmiocie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. W uzasadnieniu organ wskazał, że za okres objęty punktem 1 decyzji należności skarżącego nie istnieją. W odniesieniu do składek finansowanych przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami (pracowników) organ oparł się na treść art. 30 tej ustawy. W odniesieniu do należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika organ podniósł, że stosowanie do art. 28 ust. 3a ustawy nie mogą one być umarzane na podstawie zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ZUS z dnia 19 maja 2011 r., wydaną wskutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uwzględniając skargę na tę decyzję Sąd I instancji za niesporne uznał, że wniosek skarżącego dotyczył wszystkich jego należności składkowych wobec ZUS za lata 1999 – 2000 z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Zauważył, że z treści decyzji nie wynikało w żaden sposób, czy organ poza rozstrzygnięciem zawartym w decyzji wydał bądź zamierza wydać decyzję co do dalszych miesięcy określonych we wniosku, a co do których możliwe jest merytoryczne rozstrzygnięcie. Wskazał, że treść wniosku obejmująca różne należności składkowe (osobiste płatności dłużnika i części składek płaconych przez ubezpieczonych) nie jest przeszkodą do wydania jednej decyzji z zastosowaniem odpowiedniego trybu rozstrzygania o każdej z wymienionych należności. Sąd podkreślił, że nie neguje prawidłowości umorzenia postępowania w odniesieniu do należności, które nie istniały czy w odniesieniu do, których brak było podstaw prawnych do rozważaniach umorzenia. Zbędnym było natomiast umorzenie, jakiego organ dokonał w punkcie 3 decyzji z dnia 1 lutego 2011, w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Sąd I instancji stwierdził, że organ wydając zaskarżoną decyzję w sposób niewłaściwy ustalił i wyjaśnił podstawę prawną i faktyczną w sposób zrozumiały dla strony, co w konsekwencji stanowiło naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 11 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej; p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 28 ust. 3 pkt 1 – 6, art. 28 ust. 3a, art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, rozporządzenia sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez przyjęcie, że art. 28 ust. 3a ustawy ma zastosowanie zarówno do zaległości składkowych własnych płatnika jak i zatrudnionych przez niego pracowników; 2. przepisów postępowania, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 11, art. 105 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ rentowy naruszył przepisy postępowania administracyjnego, nie rozstrzygnął o całości żądania i nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto uchylenie decyzji mimo, że umorzenie postępowania było zasadne z uwagi na bezprzedmiotowość. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez zmianę orzeczenia Sądu I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. K. wniósł o jej odrzucenie w całości i utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W kwestionowanym środkiem odwoławczym wyroku Sąd I instancji wyraził pogląd, że w zaskarżonej decyzji "nie doszło do właściwego ustalenia i wyjaśnienia prawidłowej podstawy prawnej i faktycznej w sposób zrozumiały dla strony". Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten w pełni podziela. Uchylona przez Sąd I instancji decyzja utrzymywała w mocy decyzję, w której w osnowie w trzech punktach umorzono, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne. Zarówno z osnowy tej decyzji jak i z jej uzasadnienia, a także z uzasadnienia utrzymującej ją w mocy decyzji wywieść jedynie można, że żądający umorzenia składek za lata 1999 - 2000 nie posiada zaległości za miesiące styczeń, luty i czerwiec 1999 r., a ściślej rzecz ujmując, że należności za te miesiące "nie istnieją". Punkt drugi tej decyzji pozwala jedynie na przypuszczenie, że skarżący ma jakieś zaległości z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Ani jednak z uzasadnienia tej decyzji ani też z decyzji ją utrzymującej nie wynika, czy te zaległości dotyczą całego okresu 1999 – 2000, czy też tylko trzech miesięcy wymienionych w punkcie 1 decyzji, a jeżeli istnieją to w jakiej są wysokości. Natomiast punkt 3 decyzji jest zupełnie niezrozumiały. Brzmi on następująco "umorzyć postępowanie w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika". Uzasadnienie tej części decyzji nie pozwala nawet na przypuszczenia, czy w okresie objętym wnioskiem skarżący nie odprowadzał składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika, czy też jest to jedynie pogląd prawny organu, oderwany od okoliczności faktycznych sprawy, a obejmujący wykładnię art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o umorzenie składek za okres 1999 - 2000 r. Obowiązkiem organu było ustalenie czy skarżący za ten okres posiada zaległości, w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, określenie jakie miesiące obejmują te zaległości i w jakiej wysokości. W ramach tych ustaleń należało również wskazać jakiego rodzaju składek dotyczą zaległości. Brak w tym zakresie ustaleń rodzi uprawnione przypuszczenie, że organ nie rozstrzygnął o całości żądania strony. Całkowicie nietrafne jest twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że "organ rentowy zebrał wyczerpujący materiał dowodowy". Stan faktyczny jaki został w tej sprawie ustalony przez organ obejmuje jedynie "nieistnienie" należności osobistych za trzy miesiące 1999 r.. Czy natomiast istnieją innego rodzaju należności i za jaki okres nie ustalono. Braku tych ustaleń nie może sanować prawidłowy pogląd prawny dotyczący stosowania instytucji umorzenia składek w odniesieniu do składek pracowniczych. Aby bowiem taki pogląd można było prezentować w danej sprawie należy wykazać, że ma on w okolicznościach tej sprawy zastosowanie. Inaczej rzecz ujmując należy najpierw wskazać i wykazać istnienie zaległości objętych wyłączeniem z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, aby móc ten przepis zastosować. Ta sama uwaga obejmuje możliwość zastosowania art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut obejmujący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. . W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił nadto Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. , art. 135 p.p.s.a. oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. jednakże w żaden sposób nie uzasadnił naruszenia tych przepisów, co uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zarzutu w części obejmującej wskazane przepisy. Skarga kasacyjna nadto zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego w obu formach, o których stanowi art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. Według kasatora Sąd I instancji naruszył art. 16 ust.1 pkt, art. 28 ust. 3 pkt 1- 6, art. 28 ust. 3 a oraz art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony i pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią uzasadnienia wyroku. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że powodem uchylenia decyzji jest brak w niej właściwego ustalenia i wyjaśnienia prawidłowej podstawy prawnej i faktycznej w sposób zrozumiały dla strony. Konsekwentnie do podanych przyczyn uwzględnienia skargi Sąd I instancji uchylając decyzję powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a.. Wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, że "przepis art. 28 ust. 3 a ustawy o s.u.s. znajduje zastosowanie wobec wnioskodawcy jako osoby będącej jednocześnie w okresie prowadzenia działalności gospodarczej płatnikiem składek na ubezpieczenie własne oraz zatrudnionych pracowników". Zupełnie nieuzasadnione jest przy tym podkreślanie w skardze kasacyjnej, że przedmiotem kontroli była decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego "a nie decyzja w przedmiocie umorzenia bądź odmowy umorzenia składek" w związku z czym "spór dotyczy kwestii prawnych". Podkreślić raz jeszcze zatem należy, że aby istniał spór prawny muszą być ustalone istotne elementy stanu faktycznego pozwalające na subsumcje określonych norm prawnych. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.