II GSK 909/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/11 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę I. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lutego 2011 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzona została kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował Z. W., który wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu I. B. prowadzącej Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "H." z siedzibą w B. Przebieg kontroli utrwalono w protokole z dnia [...] lutego 2011 r., z którego wynikało, że podczas kontroli kierowca nie przedstawił dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu w określonych dniach poprzedzających kontrolę, do czego był zobowiązany na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Ponadto podczas kontroli kierowca nie okazał wypisu z licencji na wykonywanie krajowego lub międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, zaś przedstawiony przez niego typ wykresówek nie został zatwierdzony i przeznaczony do danego typu urządzenia rejestrującego, zamontowanego w kontrolowanym pojeździe. W związku z wynikami przeprowadzonej kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie administracyjne wobec przedsiębiorcy, w trakcie którego uzyskał informację, że I. B. posiada licencję nr [...] wydaną w dniu [...] lipca 2005 r., jednakże do tej licencji nie został zgłoszony pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym wykonywano przewóz w dniu kontroli. I. B. w złożonych wyjaśnieniach z dnia [...] czerwca 2011 r. podniosła, że pojazd o nr rej. [...] był pojazdem zastępczym, został wykorzystany w sytuacji awaryjnej do dokończenia podjętego zadania przewozowego, jedynie w dniu [...] lutego 2011 r., ponieważ w trakcie wykonywania zadania przewozowego pojazd zgłoszony do licencji uległ awarii mechanicznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w R., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – powoływanej dalej jako u.t.d.), nałożył na I. B. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą PHU "H." karę pieniężną w wysokości 9200 zł, w tym: za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, na podstawie art. 87 ust. 1, 1b, 2, 3, 4 i 5 u.t.d., karę w wysokości 500 zł; za używanie nieprawidłowych, niewłaściwych wykresówek, na podstawie art. 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985 r. ze zm.), za każdą wykresówkę karę w wysokości 100 zł – łącznie 700 zł; za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 11 ust. 3 i art. 14 ust. 1 u.t.d., karę w wysokości 8000 zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej oraz naruszenie przepisów u.t.d. W uzasadnieniu podkreśliła, że organ nie ustalił, czy kontrolowany pojazd użytkowany był w sytuacji awaryjnej, jako pojazd zastępczy w celu przeładowania ładunku i kontynuacji zlecenia transportowego. Nie dokonano także analizy dokumentu przewozowego i nie przesłuchano w charakterze świadka kierowcy pojazdu i tym samym nie odniesiono się do twierdzeń strony, iż do kontroli drogowej zatrzymano pojazd zastępczy, który nie mógł być zgłoszony do licencji przed rozpoczęciem zadania transportowego, ponieważ był samochodem zastępczym użyczonym w chwili awarii pojazdu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 11 ust. 3, art. 14 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d., art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady nr 3821/85, art. 31 ust. 1, 2 i 2a ustawy o czasie pracy kierowców oraz lp. 1.2., lp. 1.7., lp. 11.3. ust. 1 załącznika do u.t.d., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że stosownie do treści art. 8 ust. 3 pkt 8 u.t.d., do wniosku o udzielenie licencji, z zastrzeżeniem ust. 4, należy dołączyć wykaz pojazdów samochodowych wraz z kserokopiami krajowych dokumentów dopuszczających pojazd do ruchu, a w przypadku gdy przedsiębiorca nie jest właścicielem tych pojazdów - również dokument potwierdzający prawo do dysponowania pojazdem. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.t.d., przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w dniu kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym przewoźnik realizował krajowy transport drogowy nie był zgłoszony do licencji. Strona nie posiadała również zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne i nie uzyskała licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie biegu 14-dniowego terminu na zgłoszenie zmian w licencji, określonego w art. 14 u.t.d., przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej przy użyciu pojazdu niezgłoszonego do licencji. Stanowi to bowiem bezsprzecznie naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Spółka wniosła skargę na tę decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. W uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła organowi niezbadanie istoty sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wniosków dowodowych strony powołanych na okoliczność wykonywania transportu drogowego przy użyciu pojazdu o nr rej. [...] w sytuacji awaryjnej i użycia tego pojazdu jako pojazdu zastępczego oraz przyczyn nieokazania przez kierowcę pojazdu wymaganych dokumentów. Zdaniem skarżącej, art. 14 ust. 1 u.t.d. nie stanowi, że termin zgłoszenia zmiany danych upływa każdorazowo przed zaistnieniem zmiany. Czynność zgłoszenia ma bowiem wyłącznie charakter deklaratoryjny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że realizowanie uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie transportu drogowego wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. Przedsiębiorca wykonujący transport drogowy może zatem używać jedynie tych pojazdów, które zostały zgłoszone organowi właściwemu do udzielania licencji. Wypisy z licencji są wydawane w takiej samej liczbie jak liczba pojazdów samochodowych określonych we wniosku o licencję. Dopiero po otrzymaniu wypisu bądź wypisów w liczbie odpowiadającej ilości pojazdów samochodowych we wniosku o udzielenie licencji lub jej zmianę, a co za tym idzie po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia pojazdu do licencji, przedsiębiorca może wykonywać transport drogowy takim pojazdem. Obowiązek zgłoszenia pojazdu do licencji winien być zrealizowany przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Przyjęcie poglądu, zgodnie z którym w świetle art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d. możliwe jest wykonywanie transportu drogowego w sposób krótkotrwały - do 14 dni - przy użyciu pojazdu niezgłoszonego organowi, oznaczałoby zdaniem Sądu I instancji, że przedsiębiorca mógłby wykonywać transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Stanowiłoby to przyzwolenie i akceptację dla zjawiska "obchodzenia" obowiązków wynikających z ustawy. Przedsiębiorcy, posiadający licencję na konkretnie określony pojazd, mogliby bowiem faktycznie wykonywać transport drogowy innym pojazdem, niż określony w licencji, co naruszałoby interesy innych przedsiębiorców wykonujących transport zgodnie z uzyskaną licencją. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy odnosi się jedynie do tych zmian, których wystąpienie nie jest powiązane z obowiązkiem ich uprzedniego zgłoszenia, zagrożonego sankcją. Chodzi tu zatem o zmiany danych, co do których nie ma groźby kary pieniężnej w razie ich niezgłoszenia. Odnosząc się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. II GPS 1/11 z dnia 13 października 2011 r., Sąd I instancji podkreślił, że dotyczy ona kwestii, czy wykonywanie transportu drogowego przy użyciu innego pojazdu, niż określony w licencji jest wykonywaniem transportu bez wymaganej licencji w rozumieniu punktu 1.3 załącznika do u.t.d.. Natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (punkt 1.2 załącznika do u.t.d.) a nie wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (punkt 1.3 załącznika do u.t.d.). W ocenie Sądu I instancji, nie miała znaczenia okoliczność, że pojazd zgłoszony do licencji miał awarię i skarżąca była zmuszona dostarczyć przesyłkę w umówionym terminie pojazdem zastępczym niezgłoszonym do licencji. To przewoźnik ponosi bowiem ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego. W sytuacji, gdy posiada on tylko jeden pojazd zgłoszony do licencji, musi się liczyć z tym, iż samochód ten może ulec awarii i nie będzie mógł wykonywać transportu drogowego. W związku z tym powinien tak zorganizować pracę przedsiębiorstwa, aby mógł wykonywać transport drogowy mimo awarii pojazdu (np. poprzez posiadanie drugiego pojazdu zgłoszonego do licencji). Za niedopuszczalną uznał Sąd I instancji sytuację, w której w razie awarii pojazdu zgłoszonego do licencji przewoźnik byłby uprawniony do dalszego wykonywania transportu drogowego pojazdem zastępczym, niezgłoszonym do licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za trafne ustalenia organów, że w dniu [...] lutego 2011 r. skarżąca wykonywała transport drogowy z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, co wynika z protokołu kontroli podpisanego przez kierowcę bez zastrzeżeń. Sąd I instancji zgodził się również ze stanowiskiem organu, że w dniu kontroli stwierdzono stosowanie wykresówek niezatwierdzonych i nieprzeznaczonych do danego typu urządzenia rejestrującego. I. B. zaskarżyła wyrok WSA w L. z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 1097/11 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 u.t.d., przez błędną jego wykładnię i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie w warunkach wykonywania transportu drogowego samochodem zastępczym podstawionym zamiast samochodu zgłoszonego do licencji i w warunkach jego awarii. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem przepisy u.t.d., jakkolwiek nakładają na przewoźników szereg rygorystycznych obowiązków, obwarowanych dotkliwymi sankcjami, nie mogą regulować prywatnej sfery działalności przedsiębiorców, w tym m.in. nie mogą narzucać przedsiębiorstwom przewozowym, ile pojazdów winny one używać do skutecznego prowadzenia działalności transportowej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dysponowała pojazdem wyłącznie na zasadzie krótkotrwałego najmu z wypożyczalni pojazdów, celem dokończenia rozpoczętego transportu. Tymczasem obowiązek zgłoszenia pojazdu zastępczego do licencji wiązałby się z uiszczeniem dodatkowej opłaty - takiej samej jak w przypadku każdego pojazdu regularnie używanego w ramach licencjonowanej działalności. Takie rozumienie art. 14 ust. 1 u.t.d. stoi, w ocenie skarżącej, w sprzeczności z zasadami zdrowego rozsądku i sprawiedliwości społecznej. Ilość pojazdów używanych przez skarżącą w ramach tej samej licencji nie zmieniła się. Z racji awarii pojazd zgłoszony do licencji nie nadawał się bowiem doraźnie do kontynuowania transportu, a zatem skarżąca dokończyła transport innym pojazdem. Trudno doszukać się w takim stanie faktycznym jakichkolwiek racji dla zgłaszania dodatkowego pojazdu do licencji i ponoszenia z tego tytułu dodatkowych opłat. Skarżąca podała, że gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał okoliczność awarii za istotną z punktu widzenia art. 14 u.t.d., winien był uchylić zaskarżoną decyzję w związku z nieprzeprowadzeniem w postępowaniu administracyjnym dowodów zgłaszanych przez stronę. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 14 u.t.d. doprowadziło więc w dalszej konsekwencji do pominięcia zarzucanych organom naruszeń, w szczególności art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. i w związku z tym - do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca zauważyła ponadto, że wykładnia art. 14 ust. 1 u.t.d. dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest sprzeczna z założeniem racjonalnego ustawodawcy, tj. celem art. 14 ustawy. Powyższe stanowisko wynika z nowelizacji art. 14 i 92 (oraz dodania art. 92a) u.t.d. oraz załączników do niej, w których po dniu 1 stycznia 2012 r. ustawodawca nie przewiduje już tak surowej kary za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji (poprzednio 8000 zł) i w to miejsce inaczej formułuje sankcję za naruszenie obowiązku zgłoszenia zmiany danych. Nowelizacja wprowadza odrębną karę za niezgłoszenie na piśmie organowi licencyjnemu zmiany danych, o którym mowa w art. 8, w wymaganym terminie, przy czym kara za naruszenie tego obowiązku wynosi aktualnie zaledwie 800 zł. Wprawdzie zmiana ta nie ma wprost zastosowania do niniejszej sprawy, jednak – zdaniem skarżącej – winna być wzięta pod uwagę przez sąd na etapie wykładni systemowej i celowościowej. Organ administracji nie skorzystał z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, jednak jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej w istocie postawione zarzuty sprowadzają się do niewłaściwej wykładni i do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i uznania, że przewoźnik drogowy jest zobowiązany zgłosić organowi na piśmie zmianę danych zawartych we wniosku o udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego również w przypadku, gdy korzysta z auta zastępczego w związku z awarią zgłoszonego do licencji pojazdu. Zarzut ten jest całkowicie bezzasadny. Przewidziany w art. 14 ust. 1 u.t.d. obowiązek zgłaszania przez przewoźnika organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 tej ustawy, w określonym terminie jest konsekwencją innego obowiązku adresowanego do przewoźnika. Obowiązku uzyskania odpowiedniej licencji na podjęcie i wykonywanie transportu drogowego (art. 5 ust. 1 ustawy). Jako że do wniosku o uzyskanie licencji należy dołączyć wykaz indywidualnie oznaczonych pojazdów, którymi będzie wykonywany transport drogowy w ramach licencji, wykonywanie transportu drogowego pojazdem nie zgłoszonym do licencji jest w istocie wykonywaniem transportu bez licencji obejmującej ten pojazd. Należy podkreślić, że ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków od tych zasad (obowiązków). W świetle ustawy nie są usprawiedliwione jakiekolwiek przypadki wykonywania licencjonowanego transportu drogowego pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, nawet takie, które mają charakter nadzwyczajny czy nieprzewidziany. Strona skarżąca nie kwestionuje faktu, że w dniu [...] lutego 2011 r., tj. w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej, wykonywała transport drogowy pojazdem niezgłoszonym do licencji. Zarzuciła jednak, że przepis ten nie ma zastosowania do czasowego użytkowania pojazdu zastępczego, np. w związku z awarią. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Prowadzi on bowiem do tolerowania wykonywania bez licencji transportu drogowego, podlegającego licencjonowaniu w sposób wyżej przedstawiony, a więc wiążącemu licencję z konkretnym pojazdem (pojazdami). Stanowisko skarżącej należałby uznać za zasadne tylko przy założeniu, że licencja jest ogólnym pozwoleniem na wykonywanie transportu drogowego określonego rodzaju, niepowiązanym z konkretnym, indywidualnie oznaczonym pojazdem (pojazdami). Z przedstawionych wyżej przepisów prawnych wynika, że tak nie jest i dlatego zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.t.d. nie może być uwzględniony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym omawianej materii nie budzi wątpliwości stanowisko, że transport drogowy może być wykonywany tylko przy użyciu tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę do licencji. Dopiero bowiem po otrzymaniu wypisu, bądź wypisów w liczbie odpowiadającej ilości pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji lub jej zmian, a co za tym idzie po uzyskaniu potwierdzenia zgłoszenia pojazdu do licencji, przewoźnik może wykonywać transport drogowy określonym pojazdem (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II GSK 780/09, niepubl., dostępny na stronie internetowej www.nsa.gov.pl - zakładka Orzecznictwo, Baza orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl.). Warto podkreślić, że obowiązek zgłaszania pojazdu do licencji winien być zrealizowany przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 16 maja 2011 r. o sygn. akt II GSK 630/10), nieprawidłowa jest wykładnia art. 14 ust. 1 i 2 u.t.d., zgodnie z którą możliwe jest wykonywanie nawet w sposób krótkotrwały - do 14 dni - transportu drogowego przy użyciu pojazdu samochodowego niezgłoszonego organowi, który udzielił licencji. Wprowadzenie przez ustawodawcę, w załączniku do ustawy, kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia pojazdu do licencji przed rozpoczęciem wykonywania transportu drogowego stanowi potwierdzenie powyższej tezy. Wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji na wykonywanie transportu drogowego stanowi naruszenie określone w l.p. 1.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, które zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 8000 zł. Biorąc pod rozwagę przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ................................... s. H. Lewandowska-Kuraszkiewicz ................................... s. A. Kisielewicz ..................................... s. W. Kręcisz