II SA/Wr 570/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Marlena Wiktor, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. w przedmiocie wykreślenia z katastru wodnego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 200zł. A. S.K.A., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniosła skargę na czynność Dyrektora Gospodarki Wodnej we W., polegającą na wykreśleniu w dniu 21 marca 2011. Oczyszczalni Ścieków A. Spółka Wodna w likwidacji z/s w Ł., wpisanej w dziale I katastru wodnego pod numerem ewidencyjnym [...], zgodnie z treścią księgi wodnej województwa z. tom II, poz. 5,17 Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności (aktu) za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie jest organem hierarchicznie zwierzchnim wobec starosty, na wniosek którego wykreślenie nastąpiło. Kontrolą nad działalnością spółek wodnych, jak również procesem ich likwidacji zajmuje się właściwy miejscowo starosta w tym przypadku Starosta Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei wedle art. 3 § 2 u.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Inaczej mówiąc, wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych, a więc ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Muszą przy tym dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Koniecznym jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienia lub obowiązki oznaczonego podmiotu. Powyższe implikuje istnienie związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która go dotyczy. Z tego też względu, przez "czynność" o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy rozumieć czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W taki oto sposób Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił kognicję sądów administracyjnych w zakresie czynności, podlegających kontroli przez te sądy, w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2010 r. (II OSK 2392/10). Podobnie kwestię tę wyjaśnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2009 r., (I SA/Gd 220/09 LEX nr 524668), wskazując, że "akt lub czynność, będące przedmiotem skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. musi mieć charakter publicznoprawny, a więc skarga może dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Kryterium to oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem". Mając na względzie wskazane kryteria należy zatem odpowiedzieć na pytanie, czy zakwestionowane skargą wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Materialno-prawną podstawą działania organu w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 184 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), w myśl którego starosta po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego. Prawo wodne poświęca instytucji katastru wodnego rozdział 6, wyjaśniając w art. 153 ust. 1, że kataster wodny jest systemem informacyjnym o gospodarowaniu wodami, składającym się z dwóch działów (Dział I i Dział II). Z dalszych unormowań dotyczących katastru wodnego najistotniejsze wydaje się być to, że udostępniany on jest nieodpłatnie, a także okoliczność, że organy administracyjne, jednostki badawcze, zakłady i właściciele urządzeń wodnych zobowiązani są do udzielania koniecznych informacji nieodpłatnie. Z kolei z art. 178 Prawa wodnego (zamieszczonego w rozdziale 3, zatytułowanym "Nadzór i kontrola nad działalnością spółek") wynika, że nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. Rozwiązanie spółki wodnej następuje bądź uchwałą walnego zgromadzenia (art. 181 ust. 1), bądź też przez starostę, w drodze decyzji, w sytuacji określonej w ustawie (art. 181 ust. 2). Jak już wcześniej wskazano, to starosta (jako kompetentny organ administracji kontrolujący i nadzorujący działalność spółek wodnych), po otrzymaniu stosownych dokumentów, występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego. Jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r. (II SA/Go 904/09) i co jest zbieżne z poglądami Jana Szachułowicza, zawartymi w publikacji Nowe prawo wodne z komentarzem, Warszawa 2003, "zgodnie z art. 165 ust. 4 Prawa wodnego spółka wodna nabywa osobowość prawną z chwilą uprawomocnienia się decyzji starosty o zatwierdzeniu statutu. Oznacza to, iż wpis do katastru wodnego ma charakter deklaratywny. Przepisy prawa wodnego nie regulują jednak wyraźnie momentu ustania osobowości prawnej. W tej mierze art. 182 ust. 1 Prawa wodnego określa, że rozwiązanie spółki wodnej następuje po przeprowadzeniu postępowania likwidacyjnego. Według zaś art. 184, starosta, po otrzymaniu uchwały walnego zgromadzenia spółki wodnej w likwidacji o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora, występuje z wnioskiem o wykreślenie spółki wodnej z katastru wodnego. Z pewnością jest on związany z zakończeniem postępowania likwidacyjnego. Najwcześniejszym zatem momentem, od którego można rozważać ustanie bytu tej osoby prawnej jest zatwierdzenie ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora, które z kolei stwierdzać ma zrealizowanie celów określonych w art. 182 ust. 4 oraz 183 Prawa wodnego. Z charakteru wpisu spółki wodnej do katastru wywodzony jest pogląd, że jej wykreślenie również stanowi tylko formalne (porządkowe) a więc deklaratywne potwierdzenie zakończenia likwidacji. Materialno-prawne skutki likwidacji następują zaś z chwilą zatwierdzenia przez walne zgromadzenie członków spółki uchwał, o których mowa w art. 184 Prawa wodnego (por. J. Szachułowicz, Nowe prawo wodne z komentarzem, Warszawa 2003, s. 334)." Pogląd taki jest uzasadniony. 'Wpis spółki wodnej do katastru ma charakter deklaratywny. Sam kataster wodny jest jedynie systemem informacyjnym (art. 153 Prawa wodnego). Nie jest on objęty jakimkolwiek domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Żadne dane w nim ujawnione nie noszą cech konstytutywności. Dlatego wykreślenie spółki wodnej z katastru ma charakter także deklaratywny. Prawotwórczy (kształtujący stosunek prawny) charakter ma zatem podjęcie przez uprawniony organ, to jest walne zgromadzenie uchwały o zatwierdzeniu ostatecznych rachunków i sprawozdań likwidatora (art. 173 ust.1 pkt 10 w zw. z art. 184 Prawa wodnego)". Reasumując, w świetle dotychczasowych rozważań i przy akceptacji przedstawionego poglądu, należy przyjąć, że czynność wykreślenia spółki wodnej z katastru wodnego, czyli jedynie z systemu informacyjnego, nie mieści się w katalogu czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu stosownie do dyspozycji art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie poniesionego przez stronę skarżącą wpisu znajduje swoje uzasadnienie w art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.