IV SAB/Wr 71/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), Protokolant Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewykonania zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. w sprawie interwencji Straży Miejskiej w B. w dniu 12 stycznia 2010 r. oddala skargę. Przedmiotem skargi A. B. jest bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewykonania zaleceń postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. nr [...], które po rozpatrzeniu zażalenia A. B., na postanowienie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. II Zastępcy Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], o przekazaniu skargi A. B. na czynności strażników miejskich Prokuratorowi Rejonowemu w B., uchyliło zaskarżone postanowienie przekazując sprawę organowi pierwszej instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. A.B. wniósł do Komendanta Straży Miejskiej w B. skargę na nieuzasadnioną jego zdaniem interwencję patrolu Straży Miejskiej w B., która miała miejsce w dniu 12 stycznia 2010 r. W skardze tej A.B. opisał przedbieg zdarzenia, podczas którego funkcjonariusze Straży Miejskiej w B. kontrolowali zgodność z prawem wykonywanej przez niego czynności odśnieżania chodnika przy ul. [...] w B.. Kończąc skargę A. B. podał, że oczekuje pisemnej odpowiedzi dotyczącej zasadności przeprowadzenia interwencji oraz pełnego wyjaśnienia szeregu przedstawionych wątpliwości i odpowiedzi na postawione pytania. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r., nr [...], Komendant Straży Miejskiej w B., uznając skargę za bezzasadną poinformował A.B., że przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, iż zachowanie strażników w toku podjętej interwencji było zgodne z przepisami prawa oraz procedurami określonymi w instrukcji dla służby patrolowej Straży Miejskiej w B.. Komendant wskazał, że czynności strażników miały na celu ustalenie, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów wynikających z uchwały nr XLIV/43 6/06 Rady Miasta B. z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B., co spowodowało konieczność przeprowadzenia czynności z udziałem A. B. Z tym stanowiskiem A. B. nie zgodził się i pismem z dnia 18 lutego 2010 r. wniósł do Prezydenta Miasta B. pismo nazwane zażaleniem, którym zażądał: 1) uchylenia decyzji Komendanta- Straży Miejskiej w B. z dnia 5 lutego 2010 r., nr SM-0561/01/10; 2) zdyscyplinowania osoby odpowiedzialnej za przeprowadzenie nieuzasadnionej interwencji i wyciągnięcia konsekwencji służbowych. W uzasadnieniu zażalenia A. B. szeroko opisał przebieg interwencji strażników w dniu 12 stycznia 2010 r. oraz opisał przebieg dotychczasowych czynności w sprawie. Prezydent Miasta B. uznając, że skarga A. B. jest zażaleniem na czynności strażników miejskich, o którym stanowi art. 20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, wydał postanowienie zaskarżone w tym postępowaniu odwoławczym. Organ podkreślił, że na podstawie art. 65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego; przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń na postanowienia mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W myśl art. 1 k.p.a. Kodeks ten normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.) na zastosowanie i sposób przeprowadzenia przez strażników miejskich czynności, których mowa w art. 12, 14 i 18, przysługuje zażalenie do prokuratora. Stosownie do art. 12 ust. 1 tej ustawy strażnik wykonując zadania, o których mowa w art. 10 i 11, ma prawo do: 1) udzielania pouczeń, zwracania uwagi, ostrzegania lub stosowania innych środków oddziaływania wychowawczego, 2) legitymowania osób w uzasadnionych przypadkach w celu ustalenia ich tożsamości, 3) ujęcia osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia i niezwłocznego doprowadzenia do najbliższej jednostki Policji, 3a) dokonywania kontroli osobistej, przeglądania zawartości podręcznych bagaży osoby: a) w przypadku istnienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia czynu zabronionego, pod groźbą kary, b) w związku z wykonywaniem czynności określonych w ust. 1 pkt 3, c) w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 11 pkt 7, jeśli zachodzi uzasadnione podejrzenie, że osoba, wobec której czynności te są podejmowane, posiada przy sobie niebezpieczne przedmioty dla życia lub zdrowia ludzkiego, 4) nakładania grzywien w postępowaniu mandatowym za wykroczenia określone w trybie przewidzianym przepisami o postępowaniu w sprawach o wykroczenia, 5) dokonywania czynności wyjaśniających, kierowania wniosków o ukaranie do sądu, oskarżania przed sądem i wnoszenia środków odwoławczych - w trybie i zakresie określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, 6) usuwania pojazdów i ich unieruchamiania przez blokowanie kół w przypadkach, zakresie i trybie określonych w przepisach o ruchu drogowym, 7) wydawania poleceń, 8) żądania niezbędnej pomocy od instytucji państwowych i samorządowych, 9) zwracania sio, w nagłych przypadkach, o pomoc do jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej oraz organizacji społecznych, jak również do każdej osoby o udzielenie doraźnej pomocy na zasadach określonych w ustawie o Policji. Przedstawienie postępowania strażników miejskich przez stronę pismach (zażaleniach i jej oczekiwania w stosunku do adresatów tych pism budzi wątpliwości związane z rozumieniem intencji autora. Z jednej strony żalący się jednoznacznie określa interwencję strażników w dniu 12 stycznia 2010 r. za nieuzasadnioną, co wobec opisu interwencji, może mieścić się w dyspozycji przepisów art. 20 w związku z art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o strażach gminnych uprawniających stronę do złożenia zażalenia do prokuratora. Z drugiej jednak strony A. B. zdaje się kategorycznie wykluczać żądanie wniesienia zażalenia do prokuratora i wydaje się żądać rozpoznania jego pisma z dnia 18 lutego 2010 r. jako skargi na Komendanta Straży Miejskiej w B. W ocenie organu odwoławczego prokurator nie był podmiotem wymienionym w art. 1 k.p.a., któremu organ administracyjny mógł przekazać na podstawie art. 65 § 1 k.p.a zażalenie oparte na art. 20 ustawy o strażach gminnych, ponieważ taka sprawa nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. A zatem w takim przypadku przekazanie podania nie odbywa się w trybie art. 65 § 1 k.p.a. co jednak nie zwalnia organu administracyjnego od obowiązku wyjaśnienia charakteru pisma i żądania wnoszącego podanie, aby prawidłowo je zakwalifikować i nadać mu właściwy bieg. Powyższy obowiązek dla organu administracyjnego dotyczy również sytuacji gdy intencją wnoszącego podanie jest wniesienie skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a. regulującego wnoszenie skarg. Ponieważ organy administracyjne nie mogą domyślać się intencji i zamiarów wnoszącego podanie, ani zastępować go w określaniu żądań, gdyż te czynności należą do suwerennych decyzji wnoszącego podanie, to powyższe kwestie powinien na żądanie organu administracyjnego dokładnie wyjaśnić A. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym Prezydent Miast B. zwrócił się do A. B. o dokładne wyjaśnienie jaki charakter ma jego pismo z dnia 18 lutego 2010 r. zatytułowane "zażalenie na decyzję Komendanta Straży miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. [...] dotyczące złożonej skargi z dnia 15 stycznia 2010 r. w kwestii nieuzasadnionej interwencji patrolu Straży Miejskiej w B., przeprowadzonej dnia 12 stycznia 2010 r." Pismem z dnia 13 maja 2010 r. A. B. złożył oświadczenie, w którym podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach z 15 stycznia 2010 r., 5 lutego 2010 r. oraz 10 marca 2010 r. oświadczając, że Prezydent błędnie uznał, iż jego zażalenia są zażaleniami na czynności strażników miejskich, a pismo z dnia 18 lutego 2010 r. wniesione do Prezydenta Miasta jest wyłącznie zażaleniem na decyzję Komendanta Straży Miejskiej z dnia 5 lutego 2010 r. nr [...], uznająca za bezzasadną skargę z dnia 15 stycznia 2010 r. w kwestii nieuzasadnionej interwencji patrolu Straży Miejskiej w B. przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2010 r. Zażaleniem z dnia 8 lipca 2010 r. A. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niezałatwienia jego skargi związanej z interwencją strażników miejskich, a w tym również odnośnie niewykonania przez Prezydenta Miasta zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 30 lipca 2010 r. uznało zażalenia strony za nieuzasadnione w przedmiocie niezałatwienia skargi związanej z interwencją strażników miejskich na bezczynność Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że przedstawienie postępowania strażników miejskich pismach (zażaleniach) przez stronę budziło wątpliwości związane z rozumieniem intencji autora. Z jednej strony żalący się jednoznacznie określał interwencję strażników w dniu 12 stycznia 2010 r. za nieuzasadnioną. Z drugiej zaś strony wykluczał skargę na strażników miejskich podejmujących interwencję, a skarżył się do Prezydenta Miasta B. na Komendanta Straży Miejskiej w B., który nie podzielał poglądu skarżącego co do niezasadności interwencji. W dniu 10 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta otrzymał wyjaśnienia Komendanta Straży Miejskiej wraz z kopiami pism Prokuratury Rejonowej w B.. Pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta poinformował stronę, że dalsze postępowanie w tej sprawie uważa za bezzasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nieuzasadnione jest twierdzenie strony o bezczynności Prezydenta Miasta w przedmiocie niezałatwienia skargi związanej z interwencją strażników miejskich. W dniu 3 września 2010 r., A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie niewykonania zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] które zobowiązało Prezydenta do ponownego rozpatrzenia oraz prawidłowego zakwalifikowania i skierowania na właściwy tor, postępowania związanego z wniesioną skargą na nieuzasadnioną interwencję Straży Miejskiej w B. przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2010 r. Skarżący w uzasadnieniu skargi zarzucił organom opieszałość w rozpatrzeniu jego sprawy, błędną kwalifikacje prawną w procedurze przekazania jego zażalenia oraz niewydajnie w powyższej sprawie postanowienia, na które przysługiwało by mu środek odwoławczy. Skarżący zarzucił także postanowieniu SKO w J. G. z dnia 30 lipca 2010 r., że została potraktowana jako skarga związana z interwencją strażników miejskich, a nie jako skarga bezczynność Prezydenta Miasta B.. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, oświadczając, że bezczynność w tej sprawie polega na niewykonaniu poleceń zawartych w uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 kwietnia 2010 r. W ocenie skarżącego Prezydent nie zakwalifikował prawidłowo sprawy, po uchyleniu zaskarżonego postanowienia z dnia 20 kwietna 2010 r. nie nadał sprawie właściwego biegu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w procedurze administracyjnej (k.p.a.) lub akcie szczególnym, terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia obowiązku ustawowego, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. - Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że Sąd Administracyjny może zastosować ten przepis gdy doszło do bezczynności administracyjnej, to jest gdy organ nie podjął wymaganych prawem działań. Tymczasem w tej sprawie organ administracyjny podjął działanie wydając akt mieszczący się w kategorii określonej w § 2 pkt 4 art. 3 p.p.s.a.. Z akt administracyjnych i wyjaśnień organu wynika bowiem, że poinformował on 14 czerwca 2010 r. oraz 6 października o sposobie załatwienia sprawy. W ocenie składu orzekającego. Skoro w tej sprawie organ podjął czynność do których zobowiązało go SKO w J. G. postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r., to nie można zasadnie wywodzić, że pozostaje on w bezczynności, a Sąd stosownie do art. 149 p.p.s.a. nie ma podstawy do zobowiązywania organu do podjęcia działań do wydania aktu lub dokonania innej czynności albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Należy zaakcentować, że Sąd rozstrzygając skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony do wypowiadania się co do meritum sprawy, co oznacza, iż nie może on nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00). Skoro z kolei organ nie pozostaje w bezczynności i ten stan nie wynika z jego działań podjętych już w postępowaniu wywołanym przedmiotową skargą, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 12.06.2003 r., II SAB/Kr 144/02, niepublikowany, wyrok NSA z 10.04.2003 r., II SAB/Kr 155/01, niepublikowany, wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., I SAB/Wa 17/04, LEX nr 189775, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 104) oraz T. Woś, (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 467). Z tych względów skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a .