VIII SA/Wa 566/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania I. S. (dalej: "skarżąca") od decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. R. (dalej: "organ I instancji"), odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., nakazującej R. i K. S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na posesji przy ul. G. [...] w R.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. G. [...] w R., wykonywanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora – R. i K. S. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. W związku z jego niewykonaniem, organ I instancji w dniu [...] marca 2004 r. wydał ostateczną decyzję Nr [...], nakazującą R. i K. S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na posesji przy ul. G. [...] w R.. Organ odwoławczy wskazał także, iż dnia [...] stycznia 2006 r. zmarł R. S., a jego ustawowymi spadkobiercami są: żona I. S. i syn K. S.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżąca wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2004 r., nakazującej rozbiórkę wykonanych robót modernizacyjnych oraz o zatwierdzenie wykonanych modernizacji. W związku z wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, organ I instancji pismem z dnia [...] lutego 2011 r. zwrócił się do stron postępowania o zajęcie stanowiska w sprawie uchylenia decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. W odpowiedzi na powyższe pismo M. S. dnia [...] lutego 2011 r. złożył w siedzibie organu oświadczenie do protokołu, w którym nie wyraził zgody na uchylenie wskazanej decyzji. Natomiast K. S. pismem z [...] lutego 2011 r. poparł wniosek skarżącej o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2004 r. W konsekwencji organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. Od tej decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając jej błędną ocenę stanu prawnego nieruchomości, a w konsekwencji nadanie przymiotu strony M. S.. Zarzuciła nadto błędne przyjęcie, iż legalizacja przedmiotowej modernizacji w jakikolwiek sposób pogarsza jego prawa, gdy z niekwestionowanych ustaleń wynika, iż nie powstał nowy budynek, tylko zostały dokonane zmiany, które poprawiły estetykę i porządek na nieruchomości bez ingerencji w obrys fundamentów i wysokość budynku. W uzasadnieniu wskazała, iż M. S. dziedziczy po ojcu, jednakże do jego ojca nie należała w jakiejkolwiek części przedmiotowa nieruchomość. Stanowiła ona wyłączną własność jego żony, nabytą przed zawarciem z nim małżeństwa. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż odmowa zmiany decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. była zasadna, niemniej jednak nie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu. Wskazał, iż organ powiatowy swe rozstrzygnięcie oparł na podstawie art. 155 k.p.a. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., IV SA 3205/01) podniósł, iż decyzja Nr [...], mimo że nakłada na strony obowiązek dokonania rozbiórki rozbudowy, ma znamiona prawne decyzji przysparzającej prawo, kształtuje bowiem sytuację prawną stron przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie ciążą na stronach. Prezentując swoje stanowisko w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał, iż nawet gdyby wszystkie strony przychyliły się do treści wniosku skarżącej o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę, organ powiatowy nie posiadałby podstaw prawnych do jej uchylenia, ponieważ przepisy postępowania administracyjnego (art. 155 k.p.a.) wykluczają uchylenie decyzji wydanej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie nakazujące rozbiórkę likwiduje stan niezgodności z prawem. Natomiast zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. (II OSK 1165/05) decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodnego z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, iż kwestia uznania M. S. za stronę niniejszego postępowania nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, gdyż to nie jego sprzeciw przesądza o odmowie uchylenia decyzji Nr [...], lecz brak możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów: – postępowania, tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odniesienie tej normy procesowej do ocen prawa materialnego; – prawa materialnego, tj. art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 49 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w pkt 4 i 5 tego przepisu. W jej uzasadnieniu wskazała, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego nieposiadania przez M. S. przymiotu strony. Nieustalenie przez organ kto jest stroną postępowania skutkuje jego nieważnością. Skarżąca podniosła, iż organ odwoławczy sam rozstrzyga sprawę i uzasadnia za organ I instancji, popełniając przy tym błędy. Powyższe pozbawia stronę prawa do drugiej instancji. Ponadto skarżąca nie była stroną pierwotnej decyzji. Objęła wraz z synem (jako następcy prawni) zmodernizowany przez męża budynek po jego śmierci i wystąpiła o jego legalizację. Wskazała, iż organy obu instancji nie rozpoznały jej wniosku, gdyż chciała ona uzyskać decyzję legalizacyjną w oparciu o obowiązujące prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż argumentacja skarżącej jest niezasadna. Wskazał, iż okoliczność wyrażenia bądź nie zgody przez M. S. na uchylenie decyzji z [...] marca 2004 r. nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Podniósł, iż odmowa uchylenia decyzji nr [...] była obligatoryjna, gdyż art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na uwadze powyższe zasady kontroli Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, a więc brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego było rozpoznanie wniosku I. S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanych robót modernizacyjnych oraz zatwierdzenie wykonanych modernizacji. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2004 r., nakazująca inwestorom K. S. i R. S. rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest ostateczna, co więcej w dniu [...] listopada 2005 r. zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Z analizy akt administracyjnych wynika, że inwestorzy mieli zakreślony termin do złożenia stosownych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej, jednak nie dopełnili zobowiązania, co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. W tej sytuacji nie można skutecznie domagać się legalizacji samowolnie dokonanej rozbudowy w trybie art. 48 Prawa budowlanego bez wzruszenia przedmiotowej decyzji w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 15.02.2010 r., II OSK 337/09). Zakaz taki wynika z art. 16 § 1 k.p.a., który zakazuje ponownego prowadzenia postępowania zwykłego w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. W tej sytuacji całkowicie niezasadny jest zarzut skarżącej zawarty w skardze, że organ niewłaściwie zastosował art. 155 k.p.a., ponieważ ona o to nie wnosiła, a jej wniosek w głównej mierze zmierzał do legalizacji wykonanych bez zezwolenia prac modernizacyjnych. Istotą postępowania w trybie art. 155 kpa o uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji. Prawna możliwość zastosowania tego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego z udziałem tych samych stron. Z przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej możliwa jest, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (por. wyrok NSA z dnia 13.08.1997 r., III SA 854/96, Lex nr 30615). Decyzja o dokonaniu rozbiórki rozbudowy, pomimo iż nakłada na strony obowiązek, to jednak ma znamiona decyzji przysparzającej prawo, kształtuje bowiem sytuację prawną stron przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie ciążą na stronach, konkretyzuje również stan prawny obiektu (wyrok NSA z dnia 27.05.2003 r., IV SA 3205/01). Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3.11.2009 r., II GPS 2/09, ONSA i WSA 2010, nr 1, poz. 4). Tożsamość sprawy ma miejsce wówczas, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 27.06.2000,FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz.7, wyrok NSA z dnia 29.04.1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20.01.1999 r., III SA 6434/97, Lex nr 37852). W przedmiotowej sprawie w miejsce R. S., zmarłego w dniu [...] stycznia 2006 r., weszła jego spadkobierczyni I. S., żona, która dziedziczy ogół praw i obowiązków na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Wobec powyższego, wbrew temu, co podnosi skarżąca, stronami postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej muszą być te same strony, które występowały w postępowaniu głównym, objętym wnioskiem o uchylenie decyzji. W niniejszym postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. nie bada się już przymiotu strony podmiotów, które za stronę postępowania zostały już uznane w postępowaniu głównym. W konsekwencji nie przeprowadza się analizy zagadnienia interesu prawnego podmiotów występujących w postępowaniu prowadzonym w powyższym trybie. W związku z powyższym nie jest zasadny argument skarżącej, że organ odwoławczy nie rozpoznał jej zarzutu z odwołania, iż M. S. nie jest stroną postępowania w sprawie uchylenia decyzji ostatecznej. Skoro został on uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki, to musi być stroną niniejszego postępowania o uchylenie tej decyzji. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że w sprawie prowadzonej w trybie z art. 155 k.p.a. wymagana jest zgoda na uchylenie decyzji ostatecznej wszystkich stron z postępowania głównego, w tym M. S.. Rolą organów administracji w tym postępowaniu jest zapewnienie wszystkim stronom postępowania ochrony praw nabytych, która realizuje się przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa (vide: J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz, 1996 r., s.692, wyrok NSA z dnia 4.12.1981 r., I SA 2408/81, ONSA 198111111, nr 2, poz. 121). Nadto zgoda strony na uchylenie, czy też zmianę decyzji musi być udzielona wyraźnie, wprost przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji. Skoro jedna ze stron, M. S., sprzeciwił się uchyleniu przedmiotowej decyzji, to tym samym brak jest jednej z koniecznych ustawowych przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji o rozbiórce w trybie art. 155 k.p.a. Słusznie zatem organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji o rozbiórce rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowo podniósł, że kwestia uznania M. S. za stronę niniejszego postępowania nie ma wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, gdyż nie jego sprzeciw przesądza o odmowie uchylenia decyzji Nr [...], lecz brak możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 § 1 punkt 1 ustawy Prawo budowlane. W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r. (II OSK 1165/05), z którego wynika, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest w istocie decyzją likwidacyjną stan niezgodności z prawem, a uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodnego z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem tej ustawowej regulacji. Z powołanym poglądem organu II instancji nie sposób się całkowicie zgodzić, gdyż w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie główną przyczyną braku możliwości uchylenia decyzji o rozbiórce jest brak zgody M. S., zaś w orzecznictwie dopuszczalna jest możliwość wzruszenia takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10.10.2002 r., II SA/Łd 384/00, wyrok NSA z dnia 19.07.1999 r., IV SA 1105/97, Lex nr 47797). Zdaniem NSA, wyrażonym w wyroku z dnia 15 lutego 2010 r., dopuszczalna jest możliwość uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a. (sygnatura sprawy II OSK 337/09). W przedmiotowej sprawie wprawdzie organy nie badały możliwości legalizacji samowoli budowlanej, jednak nie została spełniona przesłanka zgody wszystkich stron w trybie uchylenia decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.