II OSK 380/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska -Szary (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 852/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Rz 852/11, oddalił skargę B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie przywrócenia stanu pierwotnego działki. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2007 r. B. K. zwróciła się do Wójta Gminy P. o przerwanie prac polegających na zastąpieniu istniejącego rowu odprowadzającego wodę drenem o zbyt małej średnicy, który według niej podczas obfitych opadów atmosferycznych i roztopów będzie powodował zalewanie posesji będącej jej własnością. W odpowiedzi Wójt Gminy P., po przeprowadzonych oględzinach poinformował, że wybudowany kolektor wodny o Ø30 cm spełnia swoje zadanie i odprowadza wody opadowe z drogi gminnej i nie wpływa negatywnie na działkę pani K.. Z uwagi na fakt, że sprawa dotyczyła interesów majątkowych Gminy P., Wójt Gminy P. złożył do Kolegium wniosek o wyłączenie go od rozpoznania ww. sprawy. Postanowieniem z dnia 10 marca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wyznaczyło Wójta Gminy W. do załatwienia sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości U., własności B. K.. Po przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy W. trzykrotnie decyzjami z dnia [...].07.2009r., nr [...], z dnia [...].12.2009r. nr [...] i z dnia [...].07.2010r. nr [...] odmówił nakazania Gminie P. przywrócenia terenu działki o nr ewid. [...] (droga gminna) do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora deszczowego. Decyzje te, po rozpoznaniu odwołania B. K., zostały uchylone przez SKO w P. odpowiednio decyzjami z dnia [...].10.2009r. nr [...], z dnia [...].02.2010r. nr [...] i z dnia [...].08.2010r. nr [...]. W ostatniej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kolegium zaleciło zasięgnięcie opinii biegłego w przedmiotowej sprawie. Wójt Gminy W., po ponownie przeprowadzonym postępowaniu i zasięgnięciu opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych i ochrony środowiska, budownictwa wodnego i budownictwa lądowego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], odmówił nakazania Gminie P. przywrócenia terenu działki nr ewid. [...] (droga gminna) do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora deszczowego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Gmina P. wykonując kolektor deszczowy wzdłuż drogi gminnej nie zmieniła stanu wody ani kierunku jej odpływu. Wykonanie kolektora nie spowodowało przeszkód w odpływie wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. K. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie Gminie P. przywrócenia stosunków wodnych do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie istniejącego rowu odwadniającego oraz obniżenie poziomu drogi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła ona sprzeczność poczynionych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, mimo, że przebudowa drogi spowodowała podniesienie jej poziomu oraz nie wykazanie, że powstały kolektor w całości przejął funkcję istniejącego rowu. Zarzuciła ponadto niewyjaśnienie istotnych przesłanek i pominięcie faktu, że domagała się przywrócenia stanu poprzedniego poprzez obniżenie poziomu drogi oraz naruszenie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana ukształtowania terenu poprzez wykonanie remontu drogi i podniesienie jej korony oraz wykonanie kanalizacji częściowo tylko zastępuje rów melioracyjny i nie jest wystarczające do ustalenia zaistnienia zmiany stosunków wodnych. Podniosła, że wykazała, że istnieje związek przyczynowy między wykonanymi pracami a napływem wody na jej działkę oraz że zmiana ta niekorzystnie wpływa na jej grunt i wyrządza szkodę w postaci zawilgocenia działki uniemożliwiającego prawidłową jej eksploatację oraz powodującą niszczenie budynków poprzez ich zawilgocenie. B. K. zarzuciła także, że sporządzona opinia biegłego nie jest kompletna, nie wyjaśnia wszystkich kwestii, jest wewnętrznie sprzeczna oraz wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wskazała, że niezapewniono jej aktywnego uczestnictwa we wszystkich fazach postępowania, w tym w trakcie sporządzania opinii. Wskazała, że wśród stron biorących udział w postępowaniu znajduje się osoba zmarła tj. M. S. oraz osoba niemieszkająca w U. tj. M. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji powołując się na art. 6, art. 7 k.p.a. oraz przepisy ustawy Prawo wodne wskazało, że biegły w oparciu o szczegółową analizę stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne w sprawie nie występują przesłanki do przywrócenia stanu pierwotnego na działce nr [...], a co za tym idzie do usunięcia nasypu uformowanego podczas prac przy przebudowie i modernizacji drogi dojazdowej. Powołując się na zawarte w opinii ustalenia i wnioski Kolegium wskazało, że woda opadowa gromadząca się m.in. w rowie przydrożnym drogi powiatowej w związku z naturalną konfiguracją terenu, spływa początkowo odkrytym rowem przydrożnym wzdłuż drogi gminnej o nr ewid. [...], a następnie wykonanym kolektorem deszczowym o Ø30 cm i dalej częściowo otwartym rowem i za zabudowaniami rozlewa się po terenie. Taki stan rzeczy istniał na gruncie od wielu lat, z tym, że woda opadowa odprowadzana była otwartymi rowami przydrożnymi. Wykonany w 2007 r. kolektor deszczowy o długości ok. 40 m miał na celu poprawę stosunków wodnych w terenie oraz poprawienie bezpieczeństwa ruchu na drodze poprzez remont nawierzchni drogi i jej poszerzenie. Kolektor ten wykonany został na wniosek właścicieli nieruchomości na spornym terenie w miejsce istniejącego rowu przydrożnego. Zdaniem Kolegium zarzuty odwołującej się, że woda opadowa tworzy zastoiska wodne, które powodują zawilgocenie usytuowanych na działce o nr ewid. [...] budynków mieszkalnych i gospodarczych, jak również, że woda opadowa z całej drogi i przyległego terenu spływa na teren jej nieruchomości, są bezzasadne. Taka możliwość nie występuje, gdyż nie pozwala na to ukształtowanie terenu. Ewentualne zastoje wody mogą być spowodowane wodą spływającą z rynny dachu mieszkalnego B. K.. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że organ zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Kolegium podniosło, że Gmina P. wykonując kolektor deszczowy wzdłuż drogi gminnej nie zmieniła stanu wody, ani kierunku jej odpływu. Wykonanie kolektora nie spowodowało przeszkód w odpływie wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zatem nie zachodzą przesłanki określone w art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Skargą B. K. zaskarżyła powyższą i poprzedzającą ją decyzję wnosząc o ich uchylenie i nakazanie Gminie P. przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie istniejącego rowu odwadniającego oraz obniżenie poziomu drogi, a także zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana ukształtowania terenu poprzez wykonanie remontu drogi i podniesienie jej korony oraz wykonanie kanalizacji deszczowej częściowo tylko zastępuje rów melioracyjny nie jest wystarczające do ustalenia zaistnienia zmiany stosunków wodnych, mimo wykazania, że istnieje związek przyczynowy między wykonanymi pracami a napływem wody na jej działkę oraz niemożnością jej odprowadzania w dotychczasowy sposób co wpływa niekorzystnie na jej grunt i wyrządza szkodę w postaci zawilgocenia działki, co uniemożliwia jej prawidłową eksploatację oraz powoduje niszczenie budynków. Zarzuciła także naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich przesłanek, pominięcie faktu, że domagała się przywrócenia stanu poprzedniego poprzez obniżenie poziomu drogi oraz naruszenie art. 107 § 3 poprzez brak odniesienia się przez organ do argumentów, twierdzeń i dowodów przedkładanych przez nią. B. K. wskazała, że przedmiotem jej wniosku było naruszenie stosunków wodnych poprzez zastąpienie istniejącego rowu odwadniającego kolektorem oraz podniesienie poziomu drogi, co spowodowało zmianę kierunku spływu wód opadowych, a nie (co uczynił organ) przywrócenie terenu działki nr [...] (droga gminna) do stanu poprzedniego poprzez likwidację kolektora. Zarzuciła nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty, skrótowe opisanie przebiegu postępowania administracyjnego, które toczyło się od 14.08.2007 r. W dalszej części skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 12 września 2011 r. skarżąca wskazała, że to droga nr [...] była terenem zalewanym i narażonym na zalewanie wodą z dużej części wsi i pól, a nie jej działka nr [...]. W piśmie z dnia 13 października 2011 r. Gmina P. wniosła o oddalenie skargi i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wskazała, że wykonany przez Gminę kolektor nie spowodował zakłócenia stosunków wodnych na gruncie. Kolektor ten wykonany został na wniosek właścicieli nieruchomości w miejsce istniejącego rowu przydrożnego w celu poprawy stosunków wodnych w terenie i zapewnienia bezpieczeństwa na drodze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego a przede wszystkim art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne i dokonały prawidłowej interpretacji tego przepisu. Z przeprowadzonego w sprawie postępowania, w tym w szczególności z zalegającej w aktach sprawy opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych i ochrony środowiska, budownictwa wodnego i budownictwa lądowego wynika, że modernizacja drogi, w tym również wysokość nadkładu gruntowego, oraz wykonanie kolektora odbierającego wody ze zlewni o pow. 1,60 ha nie jest powodem naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...], a więc na działce skarżącej. W ocenie biegłego modernizacja drogi i założenie kolektora, w zakresie działki skarżącej, nie spowodowała zmiany kierunku wód opadowych, a więc nie wystąpiła pierwsza z przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ustalenia te, jak również liczne oględziny przeprowadzone przez organ I instancji na gruncie, w obecności skarżącej a także rozprawa administracyjna przeprowadzona przy jej udziale w dniu 21 kwietnia 2010 r. dały, w ocenie Sądu, dostateczną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Oceny tej nie zmienia odmówienie przez skarżącą podpisania protokołu oględzin w dniu 25 lipca 2008 r. poprzedzone jej pismem z dnia 24 lipca 2008 r. kwestionującym zasadność takich oględzin. Ocena taka nie pozostaje również w sprzeczności ze stanowiskiem samej skarżącej, która w licznych pismach podnosi, że modernizacja drogi i budowa kolektora pozbawiła ją możliwości odprowadzenia wody z jej działki do "foski". Nie kwestionując zasadności stanowiska organu wskazać również należy, że przesłanką pozytywnej decyzji w oparciu o treść art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jest również kwestia szkody, a która to nie może być hipotetyczną lecz w rozumieniu tego właśnie przepisu musi to być szkoda realna objawiająca się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo też musi powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. W rozpoznawanej sprawie, prowadzący postępowanie organ nie ustalił zaistnienia takiej szkody, a i skarżąca szkody o jakiej mowa wyżej nie wskazała, ani też nie przedstawiła, jak i nie zawnioskowała przeprowadzenia dowodu mogącego wskazywać na wystąpienie realnej szkody o jakiej mowa w art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, przeprowadzone przez orzekające organy postępowanie nie zawiera uchybień proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekające organy zapewniły skarżącej czynny udział w postępowaniu powiadamiając ją o podejmowanych w sprawie czynnościach, w których skarżąca brała czynny udział wypowiadając się co do przeprowadzanego dowodu, jak również artykułując swoje stanowisko w sprawie, zaś uzupełnienie swojego stanowiska wyrażała w pisemnych uwagach. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej w zakresie dowodu w sprawie jakim jest opinia biegłego. Wskazał, że podstawą prawną powołania dowodu z opinii biegłego jest przepis art. 84 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że biegłym w rozumieniu art. 84 k.p.a. może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości. W utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że celem dowodu z opinii biegłego nie jest ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lecz jedynie udzielenie organowi administracji publicznej wyjaśnień z zakresu wiedzy specjalistycznej. Opinia biegłego ma na celu ułatwienie sądowi należytej oceny zebranego w sprawie materiału wtedy, gdy potrzebne są do tego wiadomości specjalne. Nie może ona natomiast sama być źródłem materiału faktycznego sprawy, ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem opinii biegłego. Oznacza to, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej zarzucające opinii brak ustaleń w zakresie legalności modernizowanej drogi. Jak bowiem wcześniej podniesiono, zakres postępowania w rozpoznawanej sprawie wyznacza treść art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ograniczając zakres postępowania w tym przedmiocie tylko do przesłanek tym przepisem wskazanych. Przepis ten określa organ kompetentny do nakazania właścicielowi zmieniającego stan wody na gruncie szkodliwie wpływający na grunt sąsiedni do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Te przesłanki wyznaczają zakres postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne, a tym samym wyznaczają zakres opinii powołanego w sprawie biegłego. W ocenie Sądu, zalegająca w aktach sprawy opinia spełnia te wymagania a przedmiot opinii - obszar oddziaływania zlewni wód rowów przydrożnych i drogi położonej na działce nr [...] na działkę nr [...] może stanowić dowód w prowadzonym postępowaniu w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne. W tym bowiem postępowaniu, ten organ, nie jest uprawniony do badania zarzutów z zakresu Prawa budowlanego ani też z zakresu gospodarki nieruchomościami, tak jak chciałaby tego skarżąca. W prowadzonym postępowaniu Sąd dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji normy zawartej w art. 73 § 2 k.p.a. a polegającym na odmowie wydania skarżącej kserokopii opinii biegłego. O ile żądanie umożliwienia stronie przeglądania, sporządzania z nich notatek, kopii odpisów, uwierzytelniania odpisów lub kopii z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów może być załatwiane poprzez czynność materialno-techniczną, to jednak odmowa tej czynności powinna nastąpić poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, mimo iż nie ulega wątpliwości, że opinia biegłego w sprawie wszczętej z wniosku skarżącej wypełnia przesłankę "ważnego interesu strony" a więc organ winien żądany odpis, w świetle art. 73 § 2 k.p.a. doręczyć stronie to jednak, uchybienie to, jak i brak odmownego postanowienia w przedmiocie doręczenia żądanego odpisu opinii, a jedynie umożliwienie zapoznania się z treścią opinii w urzędzie, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy zważywszy, że skarżąca z opinią biegłego zapoznała się, a w konsekwencji złożyła do tej opinii zarzuty. Wbrew zarzutom skarżącej, orzekające w sprawie organy poprzez wydanie decyzji odmawiającej nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom nie tylko nie naruszyły, lecz orzekły zgodnie z przepisem art. 104 § 2 k.p.a. zobowiązującym organ do zakończenia sprawy w danej instancji poprzez wydanie decyzji odpowiadającej wymogom określonym art. 107 k.p.a. Kwestia osoby zmarłej rzekomo biorącej udział w postępowaniu administracyjnym została wyjaśniona podczas rozprawy w dniu 16 listopada 2011 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym po ustaleniu, że M. S. nie jest stroną postępowania, gdyż stroną jest Z. S. - właściciel działki nr [...], podczas gdy M. S., występująca w sprawie, brała udział w postępowaniu, zaś uczestniczka - M. P. przebywa poza miejscem zamieszkania ze względu na chorobę. Skargą kasacyjną B. K. zaskarżyła powyższą decyzję w całości, zarzucając jej: 1) naruszenie prawa w postaci art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że zmiana ukształtowania terenu poprzez wykonanie remontu drogi i podniesienie jej korony oraz wykonanie kanalizacji deszczowej częściowo tylko zastępującej rów melioracyjny nie jest wystarczające do ustalenia zaistnienia zmiany stosunków wodnych mimo wykazania, iż istnieje związek przyczynowy między tymi pracami a napływem wody na działkę skarżącej oraz niemożnością jej odprowadzenia w dotychczasowy sposób a ponadto, iż ta zmiana wpływa niekorzystnie na jej grunt i wyrządza szkodę w postaci zawilgocenia całej działki uniemożliwiającego prawidłową jej eksploatację oraz niszczenie budynków na niej posadowionych; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1. lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niezwrócenie uwagi na naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 104 § 2 k.p.a. wobec niewyjaśnienia wszystkich istotnych przesłanek do wydania decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, przy uznaniu, że zachodzi wyłącznie naruszenie prawa materialnego - uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez nakazanie Gminie P. przywrócenia terenu działki ewidencyjnej nr [...] wsi U. do staniu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora deszczowego, odtworzenie istniejącego rowu odwadniającego oraz obniżenie poziomu drogi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia stosunków wodnych a taki stan rzeczy nastąpił w związku z wybudowanym kolektorem deszczowym i przebudową drogi, w tym podniesieniem jej korony. Wskazała, że wody opadowe, które do tej pory znajdowały ujście za pośrednictwem rowu przy drodze obecnie nie mają się gdzie gromadzić bez szkody dla gruntów sąsiednich. Nie są one przyjmowane przez kolektor i w związku z istniejącym ukształtowaniem terenu wpływają na działkę skarżącej zalewając ją doprowadzając do zawilgocenia budynków na niej posadowionych. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji nie dokonał analizy argumentów skarżącej - ograniczył się do wskazania, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wprowadzając tryb administracyjny dochodzenia roszczeń ustanawia wyjątek od zasady dochodzenia roszczeń negatoryjnych przed sądem cywilnym, wobec czego nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie zmienia to jednak oceny, że Sąd ocenił skargę w ściśle formalnych ramach, oceniając raczej, czy zostały wypełnione elementy procedury administracyjnej niż meritum sprawy. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w tej sprawie trwa od 2007 r. a decyzja Wójta W. z dnia [...].06.2011 r. została wydana w sprawie po raz czwarty, wobec uchylenia decyzji wcześniejszych. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na opinii biegłego w zakresie melioracji wodnych i ochrony środowiska, budownictwa wodnego i lądowego, która nie jest w istocie kompletna. Nie wyjaśnia bowiem wszystkich istotnych kwestii i jest wewnętrznie sprzeczna. W tej sytuacji nie może stanowić miarodajnej podstawy do przyjęcia ustaleń, że brak jest podstaw do nakazywania Wójtowi przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Ponadto skarżąca podniosła, że opinia została wydana przez biegłego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego gwarantujących jej jako stronie postępowania możliwość aktywnego uczestniczenia we wszystkich jego fazach, również w trakcie sporządzania przez niego opinii. O rozpoczęciu jej przygotowywania nie została zawiadomiona, co uniemożliwiło jej uczestnictwo w pracach biegłego na gruncie. Brak stosownego powiadomienia pozbawił ją możliwości składania oświadczeń, informacji i uwag, mających znaczenie dla pracy biegłego. W tej sytuacji przeprowadzony wywiad środowiskowy naznaczony był jednostronnością, gdyż uwagi składać mogły osoby zainteresowane odmiennym niż skarżąca rozstrzygnięciem sprawy. Dodatkowo skarżąca podała, że odmówiono jej udostępnienia kopii opinii biegłego, czym organ I instancji naruszył art. 73 § 2 k.p.a. Podkreśliła także, że do ww. zarzutów dotyczących przygotowania opinii przez biegłego Sąd I instancji się nie odniósł. Następnie skarżąca wskazała, że w ogólnej charakterystyce przedmiotu opinii biegły stwierdził, że inwestycja Gminy P. związana z przebudową drogi i budową kolektora została dokonana zgodnie z dokumentacją w sytuacji, gdy prace przy niej zostały rozpoczęte przed złożeniem stosownego wniosku przez Gminę w Starostwie Powiatowym. Już wtedy skarżąca podejmowała interwencje zmierzające do spowodowania zaprzestania tych prac celem zapobieżenia dalszym szkodom, gdyż było oczywiste, iż podniesienie poziomu drogi oraz likwidacja rowu spowodowały drastyczną zmianę stosunków wodnych na jej szkodę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że jest to tylko bieżąca konserwacja drogi, co jest dowodem, iż nie było odpowiedniego przygotowania przebudowy drogi, fazy dokumentowania i projektowania przebudowy. Biegły analizując poszczególne kwestie stosunków wodnych na przedmiotowym terenie pominął, iż droga wraz z rowem spełniała ważną rolę w systemie jego odwodnienia. Droga oprócz funkcji komunikacyjnej była terenem zalewowym i narażonym na zalewanie, w przeciwieństwie do działki skarżącej. Obecnie przez jej podniesienie zmieniony został kierunek spływu nadmiaru wód z dużej części wsi i pól w kierunku jej działki. Wcześniej, poprzez wówczas istniejące ukształtowanie drogi, system rowów i łączących je drenów, działka ta nigdy nie była zalewana a taki system dobrze spełniał swoją rolę. Skarżąca wskazała także, że biegły nie dokonał porównania stanu przed inwestycją i po niej w zakresie gospodarki wodnej. Ustalając stosunki wodne na szeregu działkach nie przeprowadził ich prawidłowej analizy, bo nie określił i nie zbadał stanu faktycznego np. spadków terenu tych działek i sposobu odprowadzania z nich wód opadowych. Kwestie te zostały pominięte przez Sąd. Art. 29 ust. 1 Prawa wodnego określa w sposób precyzyjny, jakie muszą być dokonane ustalenia przez organ administracji, aby możliwe było wydanie decyzji - rozstrzygnięcia zgodnego z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Okoliczność, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych winna być wyjaśniona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych. Biegły nie zauważył, że po podniesieniu poziomu drogi przestała ona pełnić rolę odwadniającą również z tej przyczyny, iż wymuszone zostało podniesienie poziomu terenu innych działek, w wyniku czego zmienił się kierunek ich spadku i kierunek spływu wód opadowych. Wody takie dotychczas znajdowały ujście w pasie drogowym, zaś obecnie zalewają działkę skarżącej. Dowodzi to, iż tylko przywrócenie stanu poprzedniego w zakresie ukształtowania terenu i jego odwodnienia pozwoli uzyskać efekt w postaci prawidłowych, tak jak poprzednio, stosunków wodnych. Tym samym konkluzja biegłego, że likwidacja rowu i wprowadzenie kolektora ma uzasadnienie z punktu widzenia miejscowych stosunków wodnych, jest błędna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3). Niewątpliwie przepisy art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Okoliczności te organ powinien ustalić w oparciu o opinię biegłego specjalisty. W sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, opinia biegłego jest bowiem zasadniczo niezbędna. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, skarżąca nie wykazała, iż istnieje związek przyczynowy między modernizacją drogi na działce nr [...] a napływem wody na jej działkę. Organy ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy w oparciu o liczne oględziny przedmiotowych działek w obecności skarżącej, z których sporządzono protokoły oraz rozprawę administracyjną przeprowadzona również w jej obecności. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji zlecił ponadto uprawnionemu biegłemu z zakresu melioracji wodnych i ochrony środowiska, budownictwa wodnego i budownictwa lądowego wykonanie opinii w celu określenia przyczyny powstawania immisji wody na należącą do skarżącej działkę nr [...] w kontekście wykonania kolektora odpływowego w miejsce otwartego rowu przydrożnego na należącej do Gminy P. działce o nr [...] stanowiącej pas drogowy. W sporządzonej w dniu 28 lutego 2011 r. opinii biegłego wskazano wprost, że modernizacja przedmiotowej drogi przez wyprofilowanie podłużne i porzeczne drogi, wykonanie kolektora odbierającego wody ze zlewni i podwyższenie nasypu drogi wykonane z kamienia, żwiru i żużla, nie jest powodem naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...]. Biegły podkreślił przy tym, że rowy przydrożne stanowią część pasa drogowego i spełniają funkcję odwadniania korpusów drogowych. Odwodnienie natomiast działek sąsiednich należy do czynności właścicieli działek a wprowadzanie wód opadowych z własnych działek na działkę gminną nr [...] stanowi naruszenie przepisów prawa wodnego a zarazem jest też naruszeniem stosunków wodnych na tej działce. Odnosząc się natomiast do przyczyn nadmiernego zawilgocenia działki skarżącej nr [...] biegły wskazał, że jest to spowodowane występowaniem w profilu glebowym warstw trudniej przepuszczalnych oraz nieuregulowanym systemem odprowadzania wód opadowych co sprzyja powstaniu zastoisk wodnych szczególnie w przypadku występowania intensywnych opadów atmosferycznych i w okresie roztopów wiosennych. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca poddała analizie przedmiotową opinię lecz nie przedstawiła żadnego własnego kontrdowodu zawierającego wiadomości specjalne. Dysponując powyższym materiałem dowodowym słusznie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy doszły do wniosku, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do nakazania właścicielowi działki nr [...] (Gminie P.), przywrócenia terenu tej działki do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora deszczowego. Organy dokonały właściwej wykładni art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne stwierdzając, że ustalony w sprawie brak związku przyczynowego między wykonanymi na działce nr [...] pracami modernizacyjnymi a zalewaniem działki skarżącej nr [...] nie daje podstaw do nałożenia na właściciela działki nr [...] obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego. Stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne uznać należy zatem za słuszne. Zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej nie zasługuje więc na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zawartych w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne zarzutów skierowanych przeciwko opinii biegłego z dnia 28 lutego 2011 r. oraz do zarzutu, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przy pomocy wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. również jest nietrafiony. Skarżący wiąże ten zarzut z niewyjaśnieniem wszystkich istotnych przesłanek do wydania decyzji. Podnosząc powyższy zarzut skarżący zmierza zatem do podważenia ustalonego przez organy i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący czyni to jednak w sposób niewłaściwy. Przepis art. 104 k.p.a. wskazuje bowiem jedynie na formę załatwienia sprawy przez organ. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Skarżący chcąc zakwestionować ustalony stan faktyczny sprawy, powinien podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego regulujących dochodzenie do prawdy obiektywnej (np. art. 7 czy art. 77 § 1 k.p.a.). W tych okolicznościach omawiany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Za całkowicie niezrozumiały w świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. uznać należy natomiast złożony przez profesjonalnego pełnomocnika wniosek skargi kasacyjnej dotyczący "uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi poprzez nakazanie Gminie P. przywrócenia terenu działki ewidencyjnej nr [...] wsi J. do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanego kolektora deszczowego, odtworzenie istniejącego rowu odwadniającego oraz obniżenie poziomu drogi". Sposoby rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej uregulowane są w przepisach art. 185 i 188 p.p.s.a. Rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. odbywa się w sposób określony w przepisach art. 145 - 151 p.p.s.a. Uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych mają w zasadzie charakter kasacyjny. Nie mogą one rozstrzygać co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonego aktu. Mogą one jedynie utrzymać zaskarżony akt w mocy albo wyeliminować go z obrotu prawnego, jeżeli jest on sprzeczny z prawem. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.