I SA/Wa 1064/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję P. [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] ; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Zespołu [...] sp. z o.o. w W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r. skarżący zwrócił się o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], wydzieloną pod budowę drogi publicznej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] marca 1999 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r., Rep. A nr [...] Międzyresortowy Pracowniczy Zespół [...] sp. z o.o. zbył m. in. działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 na rzecz osób fizycznych w związku z czym żądanie ustalenia i wypłacenia odszkodowania zawarte we wniosku z dnia 29 grudnia 2005 r., należy uznać za bezpodstawne. Od powyższej decyzji Zespół [...] sp. z o.o wniósł dowołanie do Wojewody [..]. Skarżący zarzucił Prezydentowi W. naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, oraz naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego sprawy oraz nie zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na ocenę sprawy, a także naruszenie art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] stwierdził, iż Burmistrz Miasta W. – działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzją z dnia 29 marca 1999 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. w osiedlu S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] w wyniku, którego powstała m. in. działka [...] o powierzchni [...] m2, wykazana na mapie zaewidencjonowanej w Powiatowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym Starostwa Powiatowego w M. w dniu [...] lutego 1999 r., nr [...], jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji przedmiotowy podział został dokonany zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania osiedla mieszkaniowego S. w W., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta w W. z dnia [...] listopada 1994 r. W dniu wydania decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] marca 1999 r. obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatem w przedmiotowej sprawie podstawą dochodzenia odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne jest art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z którym za działki gruntu o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda [...] zauważył jednak, że z wnioskiem o odszkodowanie może wystąpić podmiot, który był stroną postępowania podziałowego w rozumieniu art. 28 kpa. co oznacza, że posiada interes prawny poparty normą prawa materialnego w tym przypadku prawem własności. Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] wskazał, że organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie z wniosku Międzyresortowego Pracowniczego Zespołu [...] sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2005 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy W. oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 zobowiązany był do ustalenia czy zachodziły wszystkie przesłanki przewidziane w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. przesądzające o przejściu przedmiotowej nieruchomości na własność gminy, powiatu, województwa albo Skarbu Państwa oraz wyjaśnienia okoliczności czy pomimo wydania przez Burmistrza Miasta W. decyzji z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] rzeczywiście własność przedmiotowej działki przeszła odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa albo Skarbu Państwa, jednakże z uzasadnienia decyzji wynika, ze organ I instancji nie przeprowadzi takiej analizy. Wojewoda [...] zauważył, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, że w obrocie prawnym istnieje umowa sprzedaży z dnia [...] maja 1999 r. zawarta w formie aktu notarialnego rep. Nr [...] mocą której Międzyresortowy Pracowniczy Zespół [...] sp. z o.o. poprzednik prawny Z. i strona postępowania podziałowego zatwierdzonego decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] zbył na rzecz G. M. i E. B. małżonków B. działkę będącą przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda [...] zaznaczył, że osoby nabywające nieruchomość w wymaganej przez prawo formie i z zachowaniem aktów staranności, chronione są rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, umowa sprzedaży ma charakter umowy odpłatnej co znajduje wyraz w jej postanowieniach. Na podstawie takiej umowy kupujący są zobowiązani do zapłaty ceny za wszystkie rzeczy objęte umową. Wojewoda [...] zaznaczył, że z aktu notarialnego z dnia [...] maja 1999 r. rep. Nr [...] wynika, że przedmiotem sprzedaży była m. in. działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 i za tę działkę uiszczona została ustalona cena. W tej sytuacji wbrew twierdzeniom strony skarżącej trudno stwierdzić, że uszczerbek majątkowy powstał po stronie sprzedającego, bowiem za wywłaszczoną działkę uzyskał ona zapłatę. Zatem biorąc pod uwagę cel instytucji odszkodowania, Wojewoda [...] uznał, że obowiązek rekompensaty winien powstać ewentualnie na rzecz nabywcy spornej działki ponieważ zbywca nie posiada już w istocie interesu prawnego w dochodzeniu odszkodowania. Organ odwoławczy podkreślił, że zawarcie w dniu 14 maja 1999 r. umowy sprzedaży z osobami fizycznymi wyeliminowało Z. z kręgu stron postępowania mającego na celu wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem skarżąca spółka nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do występowania z roszeniem odszkodowawczym za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, zaszła zatem zgodnie z art. 105 § 1 kpa przesłanka do obligatoryjnego umorzenia postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W związku z powyższym Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Na powyższą decyzję Zespół [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie brak jest podstaw do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], oraz naruszenie art. 105 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istnieją podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, naruszenie art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące rozpoznaniem istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczył, że wbrew twierdzeniu organów administracyjnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia fakt, że po dacie uprawomocnienia się decyzji podziałowej skarżący rozporządził nieruchomością objętą wnioskiem. Skarżący podkreślił, że nie mógł skutecznie rozporządzać przedmiotową nieruchomością bowiem nie był jej właścicielem na dzień zawierania umowy przenoszącej własność. Własność działki po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej przeszła bowiem na rzecz gminy Miasta W. Z tej przyczyny rozporządzenie przez skarżącego działką nr [...] z obrębu [...] nie wywołało żadnych skutków prawnych w sferze prawa własności. Wskutek zawarcia umowy przenoszącej własność nie doszło w szczególności do skutecznego przeniesienia prawa własności działki nr [...] z obrębu [...], bo byłoby to sprzeczne z istotą zasady nemo plus iurs ad alium transfere potest quam ipse habet. Za chybioną uznał skarżący argumentację przyjętą w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., jakoby zawarcie umowy przenoszącej własność eliminowało skarżącego z kręgu stron postępowania mającego na celu wydanie decyzji o odszkodowaniu. Zdaniem skarżącego skoro rozporządzenie przedmiotową działką nie wywołało skutków w sferze prawa własności skarżący jest stroną i ma interes prawny w postępowaniu zmierzającym do ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie praw własności wskutek wydania decyzji podziałowej. Skarżący zarzucił Wojewodzie [...], że ten nie rozpoznał istoty sprawy i bez podstawy prawnej uznał postępowanie za bezprzedmiotowe. Spółka podkreśliła również, że dokument umowy zawartej w formie aktu notarialnego nie wiąże organów administracji publicznej, brak bowiem przepisu prawa, który przewidywałby że organ administracji publicznej związany jest czynnościami i oświadczeniami zawartymi w umowach cywilnoprawnych, organ może być związany tylko i wyłącznie ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, treścią wynikającą z dokumentów urzędowych czy prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych, a nie umów cywilnoprawnych. Reasumując skarżący uznał, że Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. błędnie przyjął, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tego względu zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody [...] i Prezydenta W., że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ugn) stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa i w związku z tym podlegało umorzeniu. Sąd zauważa, że aby ustalić krąg osób będących stronami postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa – art. 98 ust. 1 ugn stała się własnością odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego należało wpierw ustalić, czy wniosek Międzyresortowego Pracowniczego Zespołu [...] sp. z o. o. z dnia 29 grudnia 2005 r. (popierany obecnie przez Zespół [...] sp . z o. o.) można zakwalifikować jako złożony w sprawie, o której mowa w art. 98 ust. 3 ugn i czy spełniony został warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o ten przepis. Trzeba bowiem wskazać, że dopiero wyjaśnienie sprawy w aspekcie przedmiotowym pozwala na ustalenie właściwego przepisu prawa materialnego, z którego wynikają dla konkretnych osób określone prawa i obowiązki (art. 28 Kpa), co w konsekwencji umożliwia prowadzenie postępowania wyjaśniającego w aspekcie podmiotowym. Z treści uzasadnień decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] i Prezydenta W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, czy w sprawie zainicjowanej wnioskiem odszkodowawczym wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 98 ugn. Z ustaleń poczynionych przez organ oraz z akt administracyjnych, w szczególności z kopii decyzji podziałowej, kopii mapy i kopii wypisu z miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...], nie wynika, czy podział zatwierdzony decyzją Nr [...] został dokonany na wniosek i czy wniosek pochodził od właściciela dzielonej nieruchomości oraz czy w ramach podziału dokonanego tą decyzją wydzielono działkę nr [...] pod istniejącą drogę publiczną lub pod taką drogę dopiero przewidzianą w planie miejscowym. W aktach brak również dowodu na to, że działka ewidencyjna nr [...] przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 ust. 1 ugn na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego oraz że w niniejszej sprawie został wyczerpany tryb rokowań, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn. W kontekście powyższego za przedwczesne Sąd uznał rozstrzyganie w niniejszej sprawie przez organy o legitymacji czynnej Spółki działającej pod firmą Zespół Budowy [...] sp. z o. o. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy takie działanie świadczy o naruszeniu przez organy przepisu art. 105 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela – co do zasady - stanowisko Międzyresortowego Pracowniczego Zespołu Budowy [...] sp. z o. o., że w sprawie prowadzonej na podstawie art. 98 ust. 3 ugn podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest ten podmiot, który po ostatecznym podziale dokonanym w trybie art. 98 ust. 1 ugn utracił własność nieruchomości. Nabycie nieruchomości przez podmiot publicznoprawny na warunkach określonych w przepisie art. 98 ust. 1 ugn ma bowiem charakter wywłaszczeniowy, a zatem uprawnionym do odszkodowania jest podmiot który utracił własność nieruchomości. Uprawnionym do odszkodowania nie jest natomiast ten który, po dniu w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział na skutek którego wydzielono nieruchomości pod drogi publiczne, zawarł umowę sprzedaży, której przedmiotem jest tego rodzaju nieruchomość. Osoba która przed zawarciem umowy sprzedaży utraciła z mocy prawa własność nieruchomości nie mogła bowiem zbyć prawa do nieruchomości, którego w momencie sprzedaży już nie posiadała. Rzecz jednak w tym, że w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego aby ustalić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki przedmiotowe z art. 98 ust. 1 ugn, w tym czy miało miejsce zdarzenie prawne w postaci nabycia przez podmiot publicznoprawny działki nr [...] wydzielonej pod drogę publiczną (por. wyrok SN z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II CK 312/05, OSNC 2006/9/156; wyrok SN z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II CSK 127/07, LEX nr 445127). W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy sprawa o odszkodowanie za działkę nr 400 w ogóle podpada pod działanie przepisu art. 98 ust. 3 ugn (tak żądanie swe kwalifikuje skarżący twierdząc we wniosku, że grunt został wydzielony pod drogę publiczną). Nie można bowiem z góry wykluczyć, że w niniejszej sprawie wystąpi przypadek tzw. "faktycznego wywłaszczenia" nieruchomości pod drogę formalnie nie zaliczoną do żadnej kategorii drogi publicznej i nie planowaną w planie miejscowym jako droga publiczna, a w rzeczywistości pełniącej funkcję ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego na prywatnym gruncie, gdzie podstawę prawną ustalenia odszkodowania może stanowić art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, a nie art. 98 ust. 3 ugn (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07, LEX nr 898217). W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent [...] w pierwszej kolejności wyjaśni stan faktyczny i prawny sprawy wszczętej na wniosek o odszkodowanie z dnia 29 grudnia 2005 r. poprzez ustalenie wystąpienia w sprawie przesłanek przedmiotowych, o których mowa w art. 98 ust. 1 ugn. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie dalsze czynności procesowe biorąc pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).