II SA/Sz 917/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi U. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę U. R. w dniu [...]r. złożyła do Starosty D. wniosek o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] obręb C. gmina O. Starosta D. postanowieniem z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego – nałożył na U. R. obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej do wniosku dokumentacji przez przedłożenie : - opinii Wójta Gminy O., że budowa dwóch siedlisk rolnych (rodzinnych gospodarstw rolnych) tj. dwóch budynków mieszkalnych wraz z zabudową gospodarczą i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym dla miejscowości C.; - projektu budowlanego wykonanego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości C. (działka nr [...] oznaczona jest jako tereny rolne z możliwością realizacji siedliska rolnego tj. budynku mieszkalnego rolnika indywidualnego wraz z zabudową gospodarczą i niezbędną infrastrukturą techniczną); - projektu zagospodarowania terenu obejmującego całość siedliska rolnego inwestora i współwłaścicieli tj. budynki mieszkalne, gospodarcze, infrastrukturę techniczną wraz ze wskazaniem etapowości realizacji przedsięwzięcia wykonany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.); - przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań dot. rolnika indywidualnego określonych w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592 ze zm.); - potwierdzenie posiadania areału ziemi spełniającego powierzchnię gospodarstwa rolnego zgodnie z ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego; - warunków technicznych przyłączenia obiektów (budynku mieszkalnego i gospodarczego) o sieci wodno kanalizacyjnej i elektroenergetycznej; - uzgodnienie ZUDP na projektowaną wewnętrzną linię zasilającą do budynku gospodarczego w przypadku usytuowania szafki ze złączem kablowym w granicy nieruchomości; - oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej. Starosta określił trzydziestodniowy termin usunięcia wskazanych nieprawidłowości oraz pouczył stronę, że nie dotrzymanie terminu spowoduje wydanie decyzji odmownej. U. R. nie usunęła wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, złożyła pismo z dnia [...]r., w którym przedstawiła swoje stanowisko odnośnie nałożonych przez organ obowiązków, negując ich zasadność. Starosta D. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówił U. R. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] obręb C., Gm. O. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że inwestor U. R. wniosła o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] obręb C. Po sprawdzeniu przedłożonego projektu budowlanego w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 prawa budowlanego, organ stwierdził, że w projekcie występują nieprawidłowości. Dlatego postanowieniem z dnia [...]r. zobowiązał stronę do ich usunięcia. Zobowiązania strona nie wykonała, złożyła pisemne wyjaśnienie które nie jest uzupełnieniem naruszeń wykazanych w postanowieniu. W dalszej części uzasadnienia organu I instancji podniósł, że zgodnie z planem miejscowym na terenie działki nr [...] obowiązuje - zapis w części działki użytki rolne, łąki i pastwiska, lasy, zadrzewienia, dopuszcza się zabudowę zagrodową przy spełnieniu powierzchni gospodarstwa rolnego. Za zabudowę zagrodową – siedlisko rolne uważa się wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie oraz podwórko) zabezpieczających działalność rolniczą. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną, prowadzącą osobiście gospodarstwo rolne, posiadającą kwalifikacje rolnicze zamieszkałą w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Organ I instancji ustalił, że powyższe dane nie zostały przedstawione w przedłożonym projekcie. Ponadto w projekcie budowlanym ujęto tylko budynek gospodarczy, a nie całe siedlisko rolne. Poza tym projekt nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) i art. 34 prawa budowlanego. U. R. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzuciła organowi I instancji obrazę prawa materialnego tj. : - art. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane, przez odmowę prawa zabudowy nieruchomości gruntowej, - art. 34 tej ustawy, przez żądanie dostarczenia warunków przyłączenia, uzgodnienia ZUDP; - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez odmowę zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, - art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ustanowienie stron postępowania; - ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego, przez uzależnienie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od przepisów powyższej ustawy, nie stanowiącej aktu wykonawczego ani przepisów odrębnych przywołanych w ustawie prawo budowlane; - § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez samowolną zmianę definicji zabudowy zagrodowej jako siedliska rolnego i w konsekwencji żądanie od inwestora budowy domu mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz podwórka. Odwołująca się zarzucając powyższe naruszenie prawa wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Zdaniem strony zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami planu miejscowego, który dopuszcza zabudowę zagrodową przy spełnieniu powierzchni gospodarstwa rolnego. Powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi [...] ha, zatem spełnia wymagania powierzchni gospodarstwa rolnego. Budowa budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej również jest zgodna z zapisami planu. Organ I instancji bezpodstawnie zmusza inwestora do budowy siedliska rolnego z budynkiem mieszkalnym wraz z zabudową gospodarczą i niezbędną infrastrukturą, dlatego dostarczenie opracowań i dokumentacji w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Do budynku gospodarczego nie ma też obowiązku dostarczenia wody i odprowadzania ścieków. Ponadto budowa przyłączy objęta jest zgłoszeniem, a nie pozwoleniem na budowę. Strona do odwołania przedłożyła opinię prawną J. M. Wojewoda decyzją z dnia [...]r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania U. R. , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że U. R. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego [...] w m. C. na działce nr [...] , stanowiącą współwłasność U. R. oraz małżonków I. I K. I. Dla tego terenu obowiązująca ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Ostrowicach z dnia 17 lipca 1996r. Nr XII/75/96 (Dz.Urz. Woj. Koszalińskiego z 22 sierpnia 1996r., nr 44, poz. 129). Dla działki nr [...] obowiązuje zapis – "w części : użytki rolne, łąki i pastwiska, lasy i zadrzewienia. Dopuszcza się zabudowę zagrodową przy spełnieniu powierzchni gospodarstwa rolnego". Gmina O. nie określiła minimalnej powierzchni gospodarstwa rolnego, zatem zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003r. nr 64, poz. 592 ze zm.) przyjęto, że przedmiotowa powierzchnia winna wynosić nie mniej niż [...] ha użytków rolnych. Z wypisu z rejestru gruntów Starostwa D. wynika, że działka nr [...] spełnia powyższy warunek, gdyż obejmuje użytki rolne (grunty orne i pastwiska) o pow. [...] ha oraz lasy o pow. [...] ha. Plan miejscowy umożliwia zatem utworzenie na działce nr [...] jednego siedliska rolnego czyli wybudowanie budynków służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego i określanych jako siedlisko. Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do treści § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.) pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwestarskie wchodzące w skład rodzinnych gospodarstw rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w skład gospodarstw leśnych. Zabudowa zagrodowa obejmuje więc budynek mieszkalny służący potrzebom osoby prowadzącej gospodarstwo rolne (siedlisko) oraz pozostałe budynki i urządzenia budowlane z nimi związane, stanowiące zorganizowaną całość gospodarczą w ramach gospodarstwa rolnego (np. budynki inwentarskie, magazynowe – stodoła, spichlerz, budynki przeznaczone do przechowywania sprzętu i maszyn itp.). Z przedłożonego przez stronę "Projektu zagospodarowania działki" wynika, że zamiarem U. R. jest wybudowanie budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej na dotychczas niezabudowanej i nieużytkowanej działce nr [...] Zgodnie z Rysunkiem nr [...] projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, oprócz budynku gospodarczego [...] oznaczonego jako "[...]" będącego przedmiotem niniejszego postępowania, przewidywana jest budowa drugiego budynku oznaczonego jako "[...]", który zgodnie z zamieszczonym opisem objęty jest odrębnym opracowaniem. Wojewoda ustalił, że budynek "[...]" był przedmiotem dwóch wniosków (z dnia [...]r.) złożonych przez pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] I. i K. I. o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego [...], które Starostwa D. pozostawił bez rozpoznania (pismo z dnia [...]). Z przedłożonego przez U. R. projektu zagospodarowania wynika, że do każdego z wyżej wymienionych budynków przewidziano odrębny, niezależny wjazd odpowiednio z działki nr [...]. Wojewoda uznał, że przedstawione wyżej działania współwłaścicieli działki nr [...] wskazują na brak współdziałania w tworzeniu jednego siedliska. W dalszej części uzasadnia Wojewoda wskazał, że Starosta D. postanowieniem z dnia [...]r. wezwał U. R. do uzupełnienia wniosku m.in. o projekt zagospodarowania działki obejmujący całość siedliska inwestora i współwłaścicieli tj. budynki mieszkalne, gospodarcze, infrastrukturę techniczną wraz ze wskazaniem etapowości realizacji przedsięwzięcia. U. R. nie uzupełniła wniosku, a w piśmie z dnia [...]r. stwierdziła, że "zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej jest zgodne z zapisami planu, a żądanie dostarczenia opracowań i dokumentacji są pozbawione podstaw prawnych i wykraczają poza kompetencje urządzeń". W ocenie Wojewody, przedłożony przez stronę projekt zagospodarowania terenu nie potwierdza, aby objęty wnioskiem budynek gospodarczy "[...]" inicjował utworzenie nowego siedliska rolnego na terenie działki Nr [...], a przewidziane do realizacji budynki gospodarcze "[...]" oraz "[...]" łącznie tworzyły funkcjonalną całość. Nie zostało też wykazane przez stronę, że planowana budowa budynku gospodarczego ma cechy zabudowy zagrodowej utrzymującej dotychczasowy charakter rolny działki. W tych okolicznościach, organ I instancji zasadnie nałożył na stronę obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania odzwierciedlającego całość zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest utworzenie siedliska rolnego na działce nr [...] wraz ze wskazaniem etapowości jego realizacji dopuszczonej art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wbrew zatem zarzutowi strony takie działanie organu nie ogranicza jej praw do określonego zakresu i przedmiotu inwestycji, gdyż wynika to z ustaleń planu miejscowego. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że zasadnie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zagospodarowania odzwierciedlającego całość zamierzenia inwestycyjnego jakim jest utworzenie siedliska rolnego na działce nr [...] wraz ze wskazaniem etapowości realizacji przedsięwzięcia dopuszczonej art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, które umożliwiałoby realizację wieloobiektowego zamierzenia inwestycyjnego stosownie do potrzeb i możliwości inwestora a jednocześnie potwierdzało jego zamiar utworzenia siedliska. Wojewoda wskazał też, że przepisy prawa nie zobowiązują organu administracji architektoniczno – budowlanej do ustalenia czy inwestor składający wniosek o pozwolenie na budowę budynków wchodzących w skład gospodarstwa rolnego jest rolnikiem w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Wskazując na treść art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. "a" ustawy Prawo budowlane za niezasadne Wojewoda uznał również zobowiązanie inwestora do uzyskania i przedłożenia wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę warunków technicznych przyłącza obiektów do sieci oraz uzgodnienia ZUDP na projektowaną wewnętrzną linię zasilającą do budynku gospodarczego przed uzyskaniem warunków określających miejsce przyłącza do sieci. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania Wojewoda wskazał, że sąsiednia działka nr [...] zgodnie z załączonym do akt sprawy wypisem z rejestru gruntów stanowi grunty orne. Z przedłożonego projektu zagospodarowania działki wynika, że poprzez działkę [...] i zaprojektowany wjazd przy jej granicy zapewniono dostęp do drogi publicznej działce nr [...], na której zlokalizowany jest projektowany budynek gospodarczy. Dlatego art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprawniał organ I instancji do przyznania statusu strony współwłaścicielom działki nr [...]. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że U. R. nie wywiązała się z tej części obowiązków, które zostały prawidłowo nałożone przez organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r., zatem stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] obręb C. U. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa : * art. 139 kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, na niekorzyść strony odwołującej się, * art.4 ustawy z dnia 07 lipca 1997 r. prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez odmowę prawa zabudowy nieruchomości gruntowej, * art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), poprzez odmowę zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, * §3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. nr 75 poz.690 z późn. Zm.), poprzez błędną wykładnię zabudowy zagrodowej jako siedliska rolnego i w konsekwencji żądanie od inwestora budowy domu mieszkalnego, budynków inwentarskich oraz podwórka. - art.28 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000r. Nr98, poz. 1071- tekst jednolity z późn. zm.), poprzez ustanowienie stron postępowania, - art.35 ust.6 - poprzez przekroczenie 65 dni na wydanie decyzji przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zasadnicze uzasadnienie odmowy wydania pozwolenia na budowę argumentowano niezgodnością planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Dla obrębu C. działka posiada zapis: [...]- w części użytki rolne, łąki i pastwiska, lasy i zadrzewienia. Dopuszcza się zabudowę zagrodowa przy spełnieniu powierzchni gospodarstwa rolnego. Niestety w toku analizy przyjęto błędną wykładnię pojęcia zabudowy zagrodowej, rozumianej jako siedlisko. Przy czym, nie przytoczono pełnej definicji określonej w §3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu, cyt.: "zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych." Powołując się jedynie na treść zapisów rozporządzenia, pominięto zwrot "w szczególności", który nie zawiera pełnego katalogu obiektów, natomiast rozszerzono pojęcie zabudowy zagrodowej rozumianej jako siedlisko. W konsekwencji poskutkowało to żądaniem od inwestora rozszerzenia zakresu inwestycji o budowę budynku mieszkalnego, inwentarskiego i podwórka. Definicja budynku gospodarczego została określona w §3 pkt 8 przytoczonego wyżej rozporządzenia - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Ponadto na etapie postępowania urząd, błędnie wyznaczył w toku postępowania strony, w osobie współwłaścicieli działki drogowej, która nie jest objęta zakresem opracowania. Inwestor zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Obie instancje, poprzez brak wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, odmówiły tego prawa, a tym samym wykorzystania działki zgodnie z przeznaczeniem i celem zapisanym w planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd badając legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. zarzutami i wnioskami skargi uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 35 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprowadza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Przy czym badanie tej zgodności dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno – budowlanego i polegać powinno na analizie zapisów planu, w szczególności dotyczących terenu przewidzianego pod zabudowę oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobu jego zabudowy. W myśl natomiast art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń we wskazanym wyżej zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z powołanych przepisów wynika zatem obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku ustalenia przez organ architektoniczno – budowlany niezgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym przez ten organ terminie nie usunął. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sposób prawidłowy zbadały i oceniły zgodność planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. uchwalonego uchwałą Rady Gminy w Ostrowicach z dnia 17 lipca 1996r. i trafnie uznały, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami tego planu, zaś skarżąca w wyznaczonym terminie nie usunęła naruszeń planowanej inwestycji. Skarżąca wystąpiła bowiem o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego [...] na działce nr [...] w miejscowości C. Działka nr [...] jest działką rolną o pow. [...] ha, stanowi współwłasność skarżącej i małż. I. i K. I., a plan miejscowy z uwagi na powierzchnię działki dopuszcza utworzenie jednego siedliska rolnego. Siedlisko lub inaczej zabudowa zagrodowa ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkania i pracy rolnika i jego rodziny. Zabudowa zagrodowa (siedlisko) łączy zatem funkcję mieszkaniową z funkcją produkcji rolnej i siedlisko tworzy dom mieszkalny, budynki inwentarskie, budynki gospodarcze i budowle rolnicze. Tymczasem skarżąca przedłożyła projekt zagospodarowania działki nr [...], z którego wynika, że poza budynkiem gospodarczym [...] oznaczonym jako "[...]", który jest objęty wnioskiem skarżącej o pozwolenie na budowę, przewidziana jest budowa drugiego budynku oznaczonego jako "[...]", który zgodnie z zamieszczonym opisem objęty jest odrębnym opracowaniem. Ponadto do każdego z tych budynków przewidziano odrębny, niezależny wjazd, a pozostali współwłaściciele występowali o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego "[...]". Trafnie zatem organ odwoławczy uznał, że w tych okolicznościach trudno mówić o działaniu współwłaścicieli na rzecz budowy jednego siedliska. Dlatego skarżąca prawidłowo została zobowiązana przez organ I instancji do wykazania, że planowana inwestycja obejmuje całość siedliska skarżącej i pozostałych współwłaścicieli wraz ze wskazaniem etapowości realizacji zamierzonej inwestycji. Nie jest więc trafny zarzut podnoszony w skardze, że organy żądają od skarżącej budowy domu mieszkalnego, budynków inwestorskich i podwórka. Skarżąca może rozpocząć tworzenie siedliska od budowy budynku gospodarskiego, lecz budowa tylko budynku gospodarczego nie utworzy siedliska (budowy zagrodowej). Sąd nie podzielił również zarzutu skargi o naruszeniu przez organy art. 4 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Skarżąca wykazała prawo do dysponowania działką nr [...], jest bowiem jej współwłaścicielem, lecz zamierzona inwestycja nie jest zgodna z prawem miejscowym jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Niezasadny jest zarzut skargi, że organ odwoławczy pogorszył sytuację prawną skarżącej dopuszczając się w ten sposób naruszenia art. 139 kpa zawierającego zakaz reformationis in peius. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Owa "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym czy pogorszenie takie nastąpiło przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego, bowiem każda decyzja organu odwoławczego, nieuwzględniająca żądania strony – a tak wydaje się skarżąca interpretuje ten przepis – byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej pozwolenia na budowę planowanej inwestycji a organ odwoławczy decyzję tą utrzymał w mocy. W tej sytuacji organ odwoławczy niewątpliwie nie pogorszył sytuacji prawnej skarżącej. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 28 kpa polegający na nieprawidłowym ustaleniu stron postępowania wszczętego na wniosek skarżącej. Należy wyjaśnić, że przepis art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, bowiem ustawa Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z przedłożonego przez skarżącą projektu zagospodarowania działki wynika, że poprzez działką [...] i zaprojektowany wyjazd przy jej granicy zapewniono dostęp do drogi publicznej działce nr [...]. Dlatego zasadnie przyznano status strony współwłaścicielom działki nr [...]. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi tj. naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie [...] dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Do terminu, [...] dni, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane). Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który w takim postępowaniu nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Postępowanie oparte na przepisie art. 35 ust. 6 tej ustawy, w którym uczestnikami są organy administracji publicznej, jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. (por. wyrok NSA z dnia 10.07.2009r., w sprawie II OSK 1118/08). Z powyższego wynika, że Sąd kontrolujący decyzję wydaną w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego, nie ocenia czy organ I instancji naruszył art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, zatem zarzut skargi w tym zakresie jest bezprzedmiotowy. W tym stanie sprawy nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.