II OSK 1118/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Starosty O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/08 w sprawie ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Starosty O. kwotę 430 zł (czterysta trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/08 oddalił skargę Starosty Olsztyńskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] września 2007 r. ([...]), którym Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę pieniężną w wysokości 7.500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (...) w S. gm. [...] na działce nr geod. [...]. Jak wynika z akt sprawy, wniosek Z. S. o wydanie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wpłynął do Starostwa Powiatowego w Olsztynie w dniu 5 czerwca 2007 r. W dniu 23 lipca 2007 r. wezwano inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku. Wniosek został uzupełniony w dniu 26 lipca 2007 r. Zdaniem organów, bieg terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczął się od dnia 5 czerwca 2007 r., uległ zawieszeniu w dniach od 23−26 lipca 2007 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r., czyli po 83 dniach od złożenia wniosku, czym został przekroczony o 15 dni termin 65 dni wyznaczony ustawowo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Starosty Olsztyńskiego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2007 r. wymierzające karę pieniężną. Organ II instancji nie zgodził się z poglądem Starosty Olsztyńskiego, że bieg terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, rozpoczyna się w momencie, gdy wniosek inwestora jest kompletny. Okres jaki upłynął od chwili złożenia wniosku do czasu jego uzupełnienia, zdaniem Starosty, należy odliczyć od 65 dni, gdyż jest to okres opóźnienia spowodowany z winy strony, co wynika z ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego. Przy takim liczeniu terminów decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana po upływie 32 dni. Organ II instancji w swoim postanowieniu z dnia 16 listopada 2007 r. ocenił, że organ I instancji prawidłowo ustalił terminy w rozpatrywanej sprawie i wymierzył Staroście Olsztyńskiemu karę pieniężną stosownie do tego. Dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie i z tym dniem rozpoczyna bieg termin 65-dniowy, określony w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. skargę Starosty Olsztyńskiego na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w całej rozciągłości zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że termin 65-dniowy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ww. ustawy, rozpoczyna swój bieg dopiero w momencie, gdy wniosek inwestora jest kompletny. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, co oznacza, że w sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (por. wyroku NSA z dnia 15 lipca 1992 r., V SA 178/92). W świetle powyższego, odliczeniu od ustalonego w ustawie 65-dniowego terminu podlega jedynie okres niezbędny dla usunięcia braków formalnych, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Prawidłowo więc organy określiły początek biegu terminu z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, przyjmując datę wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, tj. 5 czerwca 2007r. i odliczając okres między dniem 23 lipca 2007 r., kiedy to wezwano inwestorów do usunięcia braków pisma, a dniem 26 lipca 2007 r., kiedy braki zostały uzupełnione. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty Olsztyńskiego również co do niemożności wydania postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania, w czasie której dokonuje ustaleń w tym zakresie, na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w obecnym brzmieniu, został wprowadzony mocą art. 1 pkt 12 lit. c/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W treści ww. przepisu wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznacznie określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. W ocenie Sądu, oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie grzywny. Podkreślić też trzeba, że inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu), tylko organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska Starosty Olsztyńskiego, że kontrolowane rozstrzygnięcia dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną, która mogłaby skutkować stwierdzeniem ich nieważności. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Starosta Olsztyński podnosi następujące zarzuty: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, b) art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych postanowień w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, w tym: art. 35 ust. 6 i 8 oraz art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane, a także przepisów proceduralnych, w tym art. 123 k.p.a. oraz art. 61 § 3 w związku z art. 64 § 2 k.p.a., c) przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu wyroku stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na organ administracji architektoniczno-budowlanej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, b) art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy − Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że złożony przez stronę wadliwy pod względem formalnym wniosek stanowi podstawę wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, c) art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której opóźnienie w wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę spowodowane było z winy strony postępowania. Mając na uwadze powyższe uchybienia, w skardze kasacyjnej wnosi się o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie z wszystkimi poglądami tam przedstawionymi można się zgodzić. Trafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli zważy się na treść skargi i pisma procesowego pełnomocnika Starosty Olsztyńskiego z dnia 7 kwietnia 2008 r. wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd w zaskarżonym wyroku bardzo pobieżnie i ogólnikowo odniósł się do przedstawionych tam problemów, co w sumie uniemożliwia zrozumienie podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak, że należy podzielić poglądy przedstawione w skardze, w ww. piśmie procesowym i w skardze kasacyjnej na temat relacji zachodzących pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę i postępowaniem w sprawie wymierzenia organowi wydającemu pozwolenie na budowę kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu pozwolenia. Sąd kasacyjny, podobnie jak Sąd I instancji, stoi na stanowisku, że są to dwa odrębne postępowania, gdyż podmioty biorące udział w tych postępowaniach są różne a i przedmiot tych postępowań nie jest ten sam, chociaż postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi jest związane z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę. Nie ma wątpliwości, że wydanie pozwolenia na budowę w drodze decyzji jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., mają więc tu zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można jednak tego powiedzieć o postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi właściwemu do wydania pozwolenia na budowę przez organ wyższego stopnia w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, gdyż nie jest to sprawa indywidualna, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Cały tok rozważań na temat relacji pomiędzy postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę a postępowaniem w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej, zawarty w skardze kasacyjnej i we wcześniejszych pismach Starosty Olsztyńskiego, jest przyporządkowany założeniu, że do tego drugiego postępowania określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem wiele przemawia za tym, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej za zwłokę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym świadczy chociażby analiza art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Sprawą indywidualną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej jest niewątpliwie postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, ale postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu ww. przepisu, ani też nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z racji tej, że sankcjonuje zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, może być wszczęte przez organ wyższego stopnia dopiero po wydaniu przez ten organ decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wcześniej nie byłoby możliwe ustalenie okresu zwłoki, od czego zależy bezpośrednio wysokość wymierzanej kary. W związku z powyższym całkowicie nieuzasadniony jest pogląd, "iż podjęcie przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego czynności zmierzających do nałożenia kary na Starostę Olsztyńskiego było niedopuszczalne po zakończeniu postępowania w sprawie o wydanie T. i Z. S. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w S., gmina D.". Dla wyciągnięcia powyższego wniosku było konieczne pełnomocnikowi Starosty Olsztyńskiego przyjęcie poglądu, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi nie jest postępowaniem odrębnym i że postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej jest postanowieniem wydanym w toku postępowania (art. 123 k.p.a.). Odwoływanie się do brzmienia przepisów art. 123 § 2 w związku z art. 5 § 2 pkt 1 k.p.a., czy też do art. 104 § 1 k.p.a., do tego ich fragmentu: "chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej", ma sens w przypadku postępowań regulowanych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ale nie wtedy, kiedy dane postępowanie wynika z odrębnej regulacji, tak jak w przypadku art. 35 ust. 6, 7 i 8 Prawa budowlanego. Postępowanie regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, chociaż obejmujące swym zakresem najszerszy obszar spraw, nie jest jedynym postępowaniem w sprawach administracyjnych, co wynika chociażby z brzmienia art. 145 § 2 p.p.s.a. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby inne ustawy szczególne przewidywały wydawanie postanowień rozstrzygających o istocie sprawy, przy czym nie będą to postanowienia, o których mowa w art. 123 k.p.a. i takim postanowieniem jest postanowienie o wymierzeniu grzywny na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że przepisy art. 35 ust. 6, 7 i 8 Prawa budowlanego stanowią kompletną regulację, niezależną od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby ustawodawca chciał, aby do postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej organowi miały zastosowanie przepisy kodeksu, skoro to nie wynika z art. 1 pkt 1 k.p.a., to wyraziłby to w formie odpowiedniego odesłania. Poza tym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego użyłby zwrotu "od dnia wszczęcia postępowania", a nie "od dnia złożenia wniosku", skoro chodzi tu o wniosek spełniający określone wymogi ustawowe. Nie jest to bez znaczenia, gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego posługują się pojęciami: "żądania", "podania". O tym, że prawodawca chciał stworzyć odrębną od k.p.a. regulację prawną świadczy również to, że termin 65 dni do wydania pozwolenia na budowę, jest inny niż terminy do załatwienia sprawy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Poza tym, zamiast odsyłać do art. 35 § 5 k.p.a. prawodawca stworzył odrębną regulację w ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego, chociaż o identycznym brzmieniu jak ww. przepis w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosunek administracyjnoprawny pomiędzy inwestorem wnioskującym o wydanie pozwolenia na budowę a organem właściwym do wydania takiego pozwolenia (starostą), jest stosunkiem pomiędzy podmiotem niepodporządkowanym administracyjnie a organem administracji publicznej należącym do aparatu państwowego. Natomiast stosunek pomiędzy organem właściwym do wydania pozwolenia na budowę (starostą) a organem wyższego stopnia (wojewodą), jest stosunkiem wynikającym z hierarchicznej budowy organów administracji publicznej, jest stosunkiem wewnętrznym o charakterze nadzorczym i wzajemne relacje pomiędzy tymi organami wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 17 k.p.a.) albo z przepisów o charakterze ustrojowym (ustawy szczególne), w tym przypadku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Wszystkie powyżej przedstawione argumenty przemawiają więc za tym, że stanowiąc przepisy art. 35 ust. 6, 7 i 8 Prawa budowlanego, w sprawach wymierzania kary pieniężnej organowi za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę, z uwagi na charakter tego postępowania, ustawodawca chciał stworzyć odrębną od k.p.a. regulację prawną. Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż stanowisko Sądu przyjęte w zaskarżonym wyroku, iż termin 65-dniowy, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy liczyć od dnia złożenia wniosku, nawet jeśli jest niekompletny, narusza przepisy art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 przez ich niezastosowanie. Takie rozumienie powyższych przepisów z założenia jest błędne, gdyż zakłada, że organ powinien rozpatrywać wniosek nawet, jak nie załączono do niego, bądź załączono błędnie wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym przypadku, co wynika z pisma z dnia 23 lipca 2007 r. wzywającego inwestorów do usunięcia braków, w oświadczeniu nie wymieniono wszystkich działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu, co uniemożliwia ustalenie stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania. Czyli powyższe czynności mógł organ wykonać dopiero po usunięciu tych braków, a więc po dniu 26 lipca 2007 r., tymczasem zgodnie z poglądem przyjętym przez Sąd termin sześćdziesięciopięciodniowy do wydania pozwolenia na budowę rozpoczął już swój bieg od 5 czerwca 2007 r. Powyższe wskazuje, że został też naruszony przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię oraz art. 35 ust. 8 tej ustawy przez jego niezastosowanie, bowiem fakt niewłaściwie złożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane świadczy o ewidentnej winie strony (wnioskodawcy) i może spowodować opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu ww. przepisu. Naruszenie powyższych przepisów Prawa budowlanego dawało Sądowi I instancji podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co podnosi się też w skardze kasacyjnej. Sąd w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie wziął też pod uwagę, że w dniu 26 lipca 2007 r. Zbigniew Szymański wypożyczył "dokumentację do uzupełnienia" i nie wiadomo kiedy ją zwrócił (k. 4), co potwierdza zasadność zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Podobne stanowisko, jak w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny zajął we wcześniejszych swoich orzeczeniach (wyrok z 2 lutego 2007 r., II OSK 199/06; wyrok z 12 września 2008 r., II OSK 1012/07; wyrok z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 571/08 i wyrok z 16 kwietnia 2009 r., II OSK 537/08). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.