II OSK 537/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1492/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2007 r. nr DPR/Inn/5101/16/07 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2007r. nr DPR/Inn/5101/16/07 oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 2 maja 2007 r. nr WI.III.MN.7119-2-53-07; 2. zasądza na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 700 zł ( siedemset złotych )tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1492/07 skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. wymierzające Prezydentowi Miasta Krakowa karę pieniężną za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ pierwszej instancji miał na uwadze, iż wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 10 września 2003 r. a zatem termin do załatwienia sprawy wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. /Dz. U. z dnia 3 kwietnia 2004 r. Nr 93, poz. 888/ mijał dla organu w dniu 14 listopada 2003 r. zaś decyzja została wydana ze zwłoką. Przy ustalaniu rozmiarów zwłoki /liczonej w dniach/ uwzględniono odliczenie okresu związanego z wezwaniem inwestora w trybie art. 64 ( 2 kpa do usunięcia braków wniosku, licząc od dnia wezwania do uzupełnienia wniosku, do dnia dokonania tej czynności. Nie został natomiast odliczony okres od daty złożenia wniosku do wezwania przez organ inwestora o usunięcie jego braków. Stanowisko organu pierwszej instancji podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżone przez inwestora postanowienie. Powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1259/06, według którego początkiem biegu 65-dniowego terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest data złożenia wniosku. Nie zgodził się natomiast ze stanowiskiem odwołującego się, że datą, od której należy liczyć powyższy termin, jest data złożenia kompletnego wniosku. W skardze na powyższą decyzję inwestor podniósł, że w jego ocenie jako początek biegu 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy przyjąć datę, w której organ był w posiadaniu wniosku poprawnego pod względem formalnym, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/05 podkreślając, że z treści art. 64 ( 2 kpa wynika, iż przed złożeniem przez stronę kompletnego pod względem formalnym wniosku postępowanie administracyjne się nie toczy. W poprzednio prowadzonych postępowaniach takie stanowisko zajmował również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. W ocenie Sądu nie ma racji skarżący, że po złożeniu niekompletnego wniosku postępowanie administracyjne nie pozostaje w toku. Stosownie do art. 61 ( 3 kpa dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie co oznacza, że bez znaczenia jest okoliczność, czy to żądanie jest dotknięte brakami formalnymi czy też nie. Nie można podzielić stanowiska orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym, postępowanie administracyjne nie toczy się a wniosek nie jest rozpatrywany. Nadto ten pogląd, na który powołuje się skarżący, jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym odosobniony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Krakowa zastąpiony przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, ewentualnie przez niewłaściwe zastosowanie, wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin do wydania decyzji winien być liczony od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty uzupełnienia wniosku, a w konsekwencji ustalenie zaistnienia zwłoki w wydaniu decyzji w wymiarze uwzględniającym jako zwłokę w rozumieniu tego przepisu okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a wezwaniem do jego uzupełnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie /por. wyrok z dnia 17 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1571/05, LEX Nr 223357/, wyrok z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 26-0/05, LEX nr 191345/, iż w okresie pomiędzy złożeniem niekompletnego wniosku i wezwaniem przez organ do jego uzupełnienia nie biegną terminy procesowe, a więc tego okresu nie powinno się wliczać do terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest, czy do terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego do załatwienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, od którego zależy ustalenie, że nastąpiła zwłoka w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wymiar wynikającej z tej zwłoki kary pieniężnej, należy zaliczać okres pomiędzy datą wpływu wniosku inwestora formalnie wszczynającego postępowanie w sprawie, jednakże obarczonego określonymi brakami dającymi się usunąć w drodze wezwania przez właściwy organ do ich usunięcia, a wydaniem postanowienia nakładającego na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia stwierdzonych przez organ braków wniosku i skierowaniem tego postanowienia do strony. Przewidziany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin do załatwienia sprawy z wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę jest terminem prawa materialnego /określonym w ustawie stanowiącej prawo administracyjne materialne jako termin sztywny, nieprzywracalny, w razie jego przekroczenia skutkujący orzeczeniem o karze pieniężnej dla organu naruszającego ten termin/. Jest to termin szczególny w stosunku do terminów określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on liczony w dniach /65 dni od wpływu wniosku do organu/, w ciągu których co do zasady sprawa powinna być załatwiona. Okoliczność, że ustawodawca przyjął takie właśnie rozwiązanie, w odróżnieniu od ogólnych zasad i terminów załatwienia sprawy administracyjnej określonych kodeksowo /w kpa/, przy czym sprawa nieskomplikowana powinna być załatwiona niezwłocznie, wymagająca postępowania wyjaśniającego w ciągu 1 miesiąca, zaś sprawa szczególnie skomplikowana - w terminie 2-ch miesięcy z możliwością przedłużenia terminu jej załatwienia z uzasadnionych przyczyn oraz z zachowaniem określonych ustawą warunków, nie oznacza bynajmniej, że organ architektoniczno-budowlany tym szczególnym uregulowaniem został w jakikolwiek sposób uprzywilejowany. Jest on, podobnie jak i w innych sprawach niż pozwolenie na budowę, oraz inne organy administracji publicznej, zobligowany do działania zgodnie z zasadą praworządności i szybkości postępowania, a więc powinien podejmować wymagane prawem czynności sprawnie, bez zbędnej zwłoki oraz wnikliwie. Analizując kwestię zwłoki w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę należy zauważyć, że niesporne wydaje się już obecnie to, że w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie jest wliczany do okresu, od którego zależy wymiar przedmiotowej kary, czas pomiędzy wydaniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków wniosku i datą określoną do jego wykonania, ewentualnie uzupełnieniem braków przed terminem, nie jest to bowiem okres zwłoki w rozumieniu tego przepisu. Udzielenie odpowiedzi na pytanie postawione w niniejszej sprawie jest uzależnione od przeprowadzenia analizy prawnej skutków procesowych wniosku nie odpowiadającego wymogom tak wynikającym z przepisów Kpa, jak i określonych w przepisach prawa materialnego, tu ustawy - Prawo budowlane. Należy mieć na uwadze, iż z punktu widzenia podmiotu składającego wniosek, już samo dotarcie wniosku do organu wszczyna postępowanie administracyjne. Art. 61 ( 3 kpa stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Można by na takim ustaleniu poprzestać, gdyby sprawa nie komplikowała się w sytuacji, gdy wniosek skierowany do organu nie odpowiada wymogom i to zarówno określonym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, jak i określonych w przepisach prawa materialnego np. co do jego szczególnej formy, załączników do wniosku itp. i zachodzi konieczność jego uzupełnienia /w obu przypadkach, tak co do braków z kpa jak i wymogów określonych w przepisach szczególnych/. W prawie dla uzupełnienia braków wniosku przewiduje się zachowanie odpowiedniej procedury, to jest wydanie przez organ postanowienia zobowiązującego wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych braków w określonym terminie jak też z określonymi skutkami, w zależności od tego, na podstawie których przepisów wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków wniosku. Przepis art. 64 ( 2 kpa przewiduje, że stronę wzywaną do dokonania czynności polegającej na usunięciu braków w terminie siedmiu dni poucza się jednocześnie, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oznacza to, iż wprawdzie wniosek obarczony brakami wszczyna postępowanie administracyjne /art. 61 ( 3 kpa/, to jednak w razie nie usunięcia braków w terminie na wezwanie organu, będzie on pozostawiony bez rozpoznania, a więc w istocie niezastosowanie się do postanowienia organu wydanego w trybie art. 64 ( 2 kpa spowoduje, że wnioskowi nie zostanie w ogóle nadany bieg, czyli faktycznie zaistnieje taka sytuacja, jak gdyby wniosek nie został złożony. Jednoznacznie stąd wynika wniosek, iż w okresie od wpływu wniosku do organu, do uzupełnienia braków wniosku przez inwestora faza rozpoznawcza sprawy /załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem/ jeszcze nie występuje, a organ jedynie dokonuje czynności sprawdzających w zakresie kompletności wniosku /spełnienia wymogów co do jego formy i wymaganej prawem treści/ oraz wydaje postanowienie wzywające do uzupełnienia stwierdzonych braków wniosku, a następnie oczekuje na wykonanie przez stronę nałożonych tym postanowieniem obowiązków. Tak skonstruowana instytucja wniesienia wniosku łącznie z trybem usuwania wad wniosku jednoznacznie wskazuje na to, że rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż okres pomiędzy datą wpływu wniosku do organu i wydaniem postanowienia wzywającego do uzupełnienia wniosku /usunięcia braków wniosku/, analogicznie jak okres przewidziany do wykonania postanowienia wzywającego do uzupełnienia wniosku, nie może być traktowany jako okres zwłoki w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Zwłoka w działaniu organu administracji publicznej to bowiem niewątpliwie nieusprawiedliwione milczenie organu, który wbrew prawnym obowiązkom nie podejmuje wymaganych czynności. W razie zwłoki organu stronie służy prawo do skorzystania z instytucji skargi strony na bezczynność organu /poprzedzonej co do zasady zażaleniem z art. 37 kpa/ do sądu administracyjnego. Prawo budowlane przewiduje ponadto dla ochrony interesu publicznego /zapewnienia sprawnego /szybkiego/ działania administracji/ karę pieniężną wymierzaną organowi stosownie do art. 35 ust. 6. Stosowanie tej kary powinno być jednak racjonalne i funkcjonalne, co wiąże się z prawidłową oceną, czy w konkretnym przypadku występuje zwłoka organu w wydaniu decyzji. Mając to na uwadze, nie można organowi architektoniczno-budowlanemu zarzucić nieusprawiedliwione milczenie, czyli zwłokę w działaniu /niewypełnienie obowiązku podjęcia wymaganych czynności/, gdy w krótkim stosunkowo czasie od wpłynięcia wniosku /jak to miało miejsce w niniejszej sprawie/, stwierdza on braki wniosku i kieruje do strony postanowienie wzywające ją do uzupełnienia braków wniosku. Na wyżej przedstawiony tok rozumowania nie może mieć wpływu to, czy organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje postanowienie wzywające do uzupełnienia braków wniosku nie na podstawie przepisów Kpa, czy też na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, określając w postanowieniu zakres braków wymagających usunięcia oraz termin do dokonania danej czynności, wskazując, że niewykonanie nałożonych obowiązków spowoduje określone skutki. Zarówno bowiem w przypadku wydania postanowienia w sprawie usunięcia braków wniosku na podstawie Kpa, jak też niewykonania nałożonych obowiązków w tym zakresie stosownie do ustawy Prawo budowlane, inwestor nie uzyska spodziewanego ze złożenia wniosku rezultatu, tyle, że gdy chodzi o braki usuwane na podstawie Kpa, sprawie nie zostanie w ogóle nadany bieg /nie dojdzie do rozpoznania merytorycznego sprawy/, zaś w wypadku wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - skutkiem niewykonania określonych obowiązków będzie wydanie decyzji odmownej, co oznacza, że po upływie terminu określonego w powyższym postanowieniu organ architektoniczno-budowlany przystępuje jedynie do badania, czy inwestor braki wniosku uzupełnił w terminie, a jeżeli do tego nie doszło, wyda decyzję, której treścią będzie odmowa uwzględnienia wniosku, z podaniem w uzasadnieniu jedynie tego, że pomimo prawidłowego wezwania postanowieniem do uzupełnienia braków wniosku, strona określonego obowiązku w terminie nie wykonała. W takiej sytuacji także, jak w przypadku nie usunięcia wad wniosku w trybie określonym w kpa, nie dojdzie do rozpoznania przez organ sprawy, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, co do jej istoty. Naczelny Sąd Administracyjny wydając niniejszy wyrok podziela przy tym stanowisko wyrażone m. in. w wyroku NSA z dnia 12 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1012/07 w takiej kwestii, że tylko żądanie strony /wniosek/ wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotknięte brakami formalnymi powoduje uruchomienie postępowania administracyjnego w takim znaczeniu, iż powstaje obowiązek rozpatrzenia sprawy z tego wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli natomiast wniosek ma wady skutkujące obowiązkiem organu wydania postanowienia wzywającego do usunięcia tych wad, o zwłoce w załatwieniu wniosku można mówić w istocie dopiero po upływie terminu określonego do usunięcia wad wniosku, względnie od daty uzupełnienia wniosku, jeżeli nastąpiło to przed zakreślonym stronie przez organ terminem. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem wyrażonym m. in. w wyrokach z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 86/05 i II OSK 87/08, w których NSA stwierdził, że za datę wniesienia podania uznaje się dzień jego wpływu do organu administracji publicznej bez względu na to, czy zostało ono wniesione bez wad, czy też jest obarczone wadami podlegającymi usunięciu w drodze zobowiązania strony postanowieniem organu wzywającym do ich usunięcia a w związku z tym w każdym razie termin do załatwienia sprawy biegnie od dnia otrzymania wniosku przez organ. Podniesiony w tych wyrokach argument, że przeciwne rozumienie kwestii "wszczęcia postępowania" /to jest przyjęte w wyroku NSA z dnia 12 września 2008 r./ jako uprawniające do nie zaliczania jako zwłoki okresu pomiędzy wpływem wniosku do organu a wezwaniem do uzupełnienia jego braków przez organ, mogłoby prowadzić do takich sytuacji, że organ ostatniego dnia biegu terminu z art. 35 ust. 6 mógłby bezkarnie wydać postanowienie wzywające do usunięcia braków wniosku, nie wydaje się przekonujące. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można generalnie założyć złej woli organów orzekających w sprawach o pozwolenie na budowę, jak to zdaje się czynić Sąd w wyrokach z dnia 3 lutego 2009 r., które świadomie mogą starać się wydłużyć postępowanie administracyjne. Wręcz przeciwnie, powinno się przyjmować, że każdy organ właściwy do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przestrzega zasad prawidłowej procedury administracyjnej, a w szczególności zasady szybkości postępowania, chyba że w danej sprawie, w toku sprawowanej kontroli, zostanie wykazane /udowodnione/, że takie założenie nie polega na prawdzie. Oczywiste jest, że mogą się zdarzyć wyjątkowe sytuacje, gdy dojdzie do nieusprawiedliwionego opóźnienia w podejmowaniu odpowiednich czynności przez organ, w tym w dokonaniu wezwania inwestora do uzupełnienia braków wniosku /co w niniejszej sprawie nie występuje/, jednakże takie jednostkowe przypadki należy rozpatrywać indywidualnie, mając na uwadze konkretne okoliczności danej sprawy. Nie powinny natomiast mieć one co do zasady wpływu na prawidłowość wykładni regulacji dotyczących zwłoki w działaniu organu oraz wynikającego stąd skutku w postaci stosowania kary pieniężnej, o której mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zwłaszcza iż w systemie prawa przewiduje się poza przedmiotową karą pieniężną także i inne środki służące spowodowaniu przyśpieszenia załatwienia sprawy. Taka właśnie wykładnia omawianego przepisu jest zgodna z obowiązkiem sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas kontroli legalności działań administracji publicznej przez sąd administracyjny. Z powyższego rozumienia przedmiotowej regulacji wypływa taki wniosek, iż słuszne jest stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że okresu pomiędzy złożeniem wniosku oraz wezwaniem do usunięcia jego braków nie wlicza się do czasu uznanego za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z przedmiotową sprawą należy podkreślić w uzupełnieniu, że w sytuacji, gdy utrwalony jest już w orzecznictwie i doktrynie pogląd, iż w razie zgłoszenia dokonanego z wadami, dopiero od usunięcia wad zgłoszenia na żądanie organu, biegnie termin do wydania decyzji o sprzeciwie, to w sprawie z wniosku o pozwolenie na budowę nie powinno się uznawać, że termin ustalenia okresu zwłoki biegnie już od dnia złożenia wniosku nawet wówczas, gdy organ stwierdzając braki wniosku, wzywa stronę do ich usunięcia w zakreślonym terminie. Ten pogląd przyjmowany w orzecznictwie, który akceptuje w istocie możliwość różnego podchodzenia do tej samej problematyki, to jest skutków czynności podmiotu podjętej z wadami i usuwania tych wad na żądanie organu, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie jest prawidłowy, bowiem między innymi prowadzi do nierównego traktowania tego samego organu /architektoniczno-budowlanego/ w zależności od tego, czy chodzi o jego kompetencję do wniesienia sprzeciwu /umożliwiając liczenie terminu do wydania decyzji od uzupełnienia zgłoszenia/, czy też o obowiązek wydania w określonym terminie decyzji rozstrzygającej sprawę na wniosek inwestora /uznając niejako, że sprawa może być rozstrzygana już w okresie, kiedy trwa jeszcze ocena co do tego, czy i w jakim zakresie muszą być uzupełnione braki wniosku/. W tym pierwszym przypadku słusznie uznaje się, że aby wnieść sprzeciw, organ musi dysponować kompletnym /prawidłowym pod względem formalnym/ zgłoszeniem. Wówczas, gdy organ ma wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty o pozwoleniu na budowę, rozpoznanie sprawy również nie może nastąpić bezpośrednio po otrzymaniu wniosku przez organ, jeżeli na żądanie organu wniosek podlega uzupełnieniu przez stronę. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że oba te przypadki powinny być traktowane na równych zasadach w kwestii liczenia terminu do wydania decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa /uwzględniając, iż skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia prawa materialnego/. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ppsa.