II OSK 87/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1275/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydaniu pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 444 (słownie: czterysta czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 87/08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007r., którym to postanowieniem wymierzono Prezydentowi Miasta Krakowa karę za zwłokę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2007r. wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę w wysokości 30.500 złotych za 61 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącą zmiany konstrukcji dachu z adaptacją na cele mieszkalne na działce [...] w K. przy ul. [...]. Po rozpoznaniu wniesionego przez Prezydenta Miasta Krakowa zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody. Organ odwoławczy wskazał, iż w wyniku wniosku złożonego dnia 4 sierpnia 2003r., decyzja o pozwoleniu została wydana w dniu [...] grudnia 2003 r. Zdaniem organu II instancji od okresu 126 dni trwającego postępowania należało odliczyć 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – dalej zwanej ustawą Prawo budowlane) na załatwienie sprawy. Tak więc zdaniem organu o 61 dni przekroczony został termin wskazany w powyższym przepisie. Ten okres zwłoki przy stawce 500 złotych kary za każdy dzień stanowi o łącznej kwocie kary w wysokości 30.500 złotych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta Krakowa domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 - 8 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Według skarżącego organ nie odliczył okresów związanych z wydaniem w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia w przedmiocie usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji. Okres oczekiwania na uzupełnienie wniosku przez wnioskodawcę o wymagane przepisami dokumenty stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji pozwolenia na budowę i winien być odliczany od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie kompletny formalnie wniosek wpłynął w dniu 4 sierpnia 2003r., a [...] sierpnia 2003r. wydane zostało postanowienie dotyczące usunięcia nieprawidłowości w projekcie, co inwestor uczynił 29 września 2003r. Skarżący stwierdził, iż po odliczeniu okresu związanego z uzupełnieniem dokumentacji termin do wydania decyzji został przekroczony nie o 61 dni lecz o 29 dni. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane. Sąd stwierdził, iż do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów zwłoki w wydaniu decyzji spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż dzień wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na żądanie strony określa art. 61 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu okres niezbędny do usunięcia braków, wyznaczony stronie przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podlega odliczeniu od wskazanego w ustawie terminu 65 – dniowego, gdyż opóźnienie powstało z winy strony. Sąd stwierdził, iż analiza akt sprawy, wskazuje na zasadność poglądu wyrażonego w zaskarżonym orzeczeniu, iż Prezydent Miasta Krakowa nie dochował terminów określonych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo Budowlane, tym samym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej. Sąd podkreślił też, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 ustawy Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzania kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Jednak zdaniem Sądu okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami dokumenty, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu i winien on być odliczony od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie po złożeniu przez stronę w dniu 4 sierpnia 2003 r. wniosku, organ wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2003r. dotyczące usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego, a zatem okres uzupełnienia jest okresem niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji, który winien być wzięty pod uwagę przez organ dokonujący kontroli terminowości przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Z brzmienia art. 35 ust. 8 ustawy Prawa budowlanego wywieść należy, iż do terminu 65 dniowego z art. 35 ust. 6 nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których zarówno braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu wskazują na to, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. i należało je uchylić, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisu art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 i 8 tej ustawy, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 ustawy termin do usunięcia braków wniosku, wynikających z naruszenia wymagań, określonych w ust. 1 tego przepisu jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8 przepisu, co skutkuje przedłużeniem 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Prezydenta Miasta Krakowa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazano, iż w przedmiotowej sprawie po złożeniu przez stronę wniosku w dniu 4 sierpnia 2003 r. organ wydał na mocy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie z dnia 29 sierpnia 2003 r. dotyczące usunięcia przez inwestora braków w dokumentacji. Zdaniem strony wnoszącej kasację wydanie postanowienia w przedmiocie uzupełnienia wniosku na podstawie wyżej powoływanego przepisu nie powoduje wstrzymania biegu terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy, bowiem termin na uzupełnienie wniosku w trybie art. 35 ust. 3 ustawy nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w ust. 8 tego przepisu. Przyjęcie, że termin uzupełnienia materialno-prawnych braków wniosku powoduje przedłużenie postępowania i w związku z tym odlicza się od 65- dniowego terminu, prowadziłoby do nadmiernego wydłużania postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż intencją ustawodawcy jest zdyscyplinowanie organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i z tych względów określono 65 -dniowy termin w jakim to postępowanie należy zakończyć oraz wprowadzono obowiązek nakładania kar za przekroczenie tego terminu. Gdyby ustawodawca chciał przedłużyć 65 - dniowy termin na wydanie decyzji, o okres uzupełnienia wniosku w trybie art. 35 ust. 3, uczyniłby w tym zakresie stosowny zapis w art. 35 ust. 8 ustawy. Z tych względów w ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartym w zaskarżonym wyroku, polegającym na tym, że okres oczekiwania na uzupełnienie przez wnioskodawcę wniosku o wymagane przepisami dokumenty w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, stanowi okres niezawinionej przez organ zwłoki przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i winien być odliczony od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pełnomocnik Prezydenta Krakowa na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wniósł o oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej z uwagi na bezzasadność jej zarzutów oraz wniósł o zasądzenie 444 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Na wstępie trzeba podkreślić, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był władny ocenić skargę jedynie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 i 8 tej ustawy jest chybiony. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia o wymierzeniu organowi administracji kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił art. 35 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, karę w wysokości 500 złotych za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Przede wszystkim należy podkreślić, iż trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż z regulacji zawartych w powyższych przepisach wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, jednakże jest to postępowanie odrębne od tego postępowania. Organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania, tj. z regulacji zawartych w przepisach art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzić należy, iż wymienione w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane zdarzenia prawne i czynności stanowią wyjątek nie podlegający wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6 art. 35 ustawy. Do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.) czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.). Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż do opóźnień spowodowanych z winy strony zaliczyć należy konieczność podjęcia przez organ czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc usunięcie nieprawidłowości wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 tej ustawy. Kompletność wniosku nie jest rzeczą przez organ przewidywalną, bowiem to strona go składająca jest dysponentem tegoż postępowania, a skoro tak, to strona decyduje, w jakim czasie nastąpi usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych przez organ prowadzący postępowanie. Tak więc, wbrew odmiennym wywodom kasacji wyznaczony w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane termin do usunięcia braków wniosku, wynikających z naruszenia wymagań, określonych w ust. 1 tego przepisu jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w ust. 8 przepisu, co skutkuje przedłużeniem 65 - dniowego terminu na wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Prezentowane wyżej stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, wyrok z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, a także ze stanowiskiem prezentowanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części wydanych przez niego rozstrzygnięć np. postanowienie z dnia 4 kwietnia 2007 r. znak DPR/Inn/5101/7/07 (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II OSK 86/08). W konsekwencji Sąd pierwszej instancji zasadnie zarzucił organowi administracji, iż nie zbadał on wszystkich okoliczności, które w świetle brzmienia art. 35 ust. 8 ustawy winny były być uwzględnione przy rozpoznaniu niniejszej sprawy. Zważywszy na powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.