II OSK 767/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2191/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2191/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości [...] zł za 13 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda M. wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął do organu w dniu [...]. W dniu [...], w trybie art. 64 k.p.a., wezwano stronę do uzupełnienia braków wniosku. Kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony w dniu [...], natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...], czyli po upływie 78 dni. Organ na tej podstawie obliczył, że przekroczenie terminu wyznaczonego na wydanie decyzji wyniosło 13 dni i z tego względu, w oparciu o przepis art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, wymierzył karę [...] zł, po [...] zł za każdy dzień zwłoki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta K. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ centralny wskazał, że Wojewoda M. prawidłowo określił początek biegu terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na dzień [...], w którym do organu wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek inwestorów o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...], czyli 78 dni po wpłynięciu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odliczenie od ustawowego czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego na załatwienie sprawy wskazuje, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Prezydent Miasta K. o 13 dni przekroczył termin wynikający z tego przepisu. Wobec ustalonej ustawowo stawki [...] zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi [...] zł. Organ centralny wskazał też, że powołane przez skarżącego okresy czasu, dotyczące zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu nie mogą stanowić okoliczności wstrzymującej bieg terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego i powinny być organizowane przez organ je prowadzący w sposób umożliwiający zachowanie terminu 65 dni, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że odliczeniu od terminu, w którym wydana powinna być decyzja o pozwoleniu na budowę, podlegać powinien okres od chwili rozesłania zawiadomienia do stron o możliwości wypowiedzenia się o zebranych dowodach i materiałach do chwili uzyskania przez organ administracji potwierdzenia otrzymania przez strony tego zawiadomienia, jak również okres wyznaczony przez organ administracji stronom do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Termin do zapoznania się z materiałem dowodowym pomimo tego, że jest określany przez organ administracji jest terminem wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu wymagają bowiem od organu administracji wyznaczenia takiego terminu. Powinien więc on podlegać odliczeniu od terminu, w którym organ miał obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazał, że w sprawie kompletny pod względem formalnym wniosek wpłynął w dniu [...]. W dniu [...] wysłano do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ostatnie zwrotne potwierdzenie odbioru odebrane zostało w dniu [...]. Strony miały 5 dni na zapoznanie się z aktami sprawy, a zatem okres od wysłania zawiadomienia o wszczęciu postępowania od ostatniego dnia wyznaczonego w zawiadomieniu tj. do dnia [...] wynosił 13 dni, zatem w przedmiotowej sprawie 65-dniowy termin nie został przekroczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi Prezydenta Miasta K. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przepis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego stanowi natomiast, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd wskazał, że ustawowe rozwiązania systemowe i procesowe zapewniają w pełni - przy prawidłowym zorganizowaniu toku postępowania - wywiązanie się przez organy z nałożonych na nie obowiązków, w tym podjęcie wszelkich niezbędnych wymaganych przez prawo procesowe czynności, również z udziałem stron. Określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust. 6. Do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienia tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.). Uwzględniając konieczność przeprowadzenia wymienionych wyżej czynności ustalono bowiem maksymalny czas postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego na 65 dni, w pozostałych zaś przypadkach pozwolenie należy wydać bezzwłocznie. Skoro zaś, jak wspomniano wyżej, czas ten przeznaczony jest na czynności podstawowe wymagane prawem, to nieliczne tylko, niezależne od organu czynności, będą przedłużały ten termin. Do czynności takich można zaliczyć np. czas potrzebny na oczekiwanie na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także okres zawieszenia postępowania. W przypadku konieczności zawiadomienia innych stron, a także konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego czy zapoznania stron z materiałem dowodowym, okres 65 dni jest w zupełności wystarczający do przeprowadzenia niewadliwego prawnie postępowania, nawet jeśli uwzględnić konieczność podwójnego awizowania nieodebranej korespondencji. Warunkiem koniecznym jest jednak szybkie przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. Sąd uznał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania są oczywiste. Kompletny materiał w sprawie organ posiadał w dniu [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane zostało dopiero po 22 dniach od tej daty. W dniu [...], minął termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z materiałem sprawy. Natomiast wydanie decyzji nastąpiło dopiero po upływie ponad miesiąca od tej daty. Z akt sprawy nie wynika, aby przez ten okres czasu Prezydent Miasta K. podejmował w sprawie jakieś czynności, które uzasadniałyby tak długie rozpatrywanie sprawy. Sposób przeprowadzenia postępowania jest kwestią organizacji prac organu administracji, uchybienia w tym zakresie mogą powodować jednak, jak w niniejszej sprawie, końcowym opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia. Sąd podkreślił, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2191/06, złożył Prezydent Miasta K. zarzucając naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. oczywiste opóźnienia uzasadniały wymierzenie przez Wojewodę M. kary w wysokości [...] zł. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta K. wskazał, że podczas kontroli przedmiotowego postępowania zarówno Wojewoda M. jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odliczyli okresów związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowaniu, przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz okresu oczekiwania na komplet wymaganych przepisami prawa dokumentów, których brak wynikał z winy strony. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich osób będących stronami w sprawie jest czynnością przewidzianą w art. 61 § 4 k.p.a. Także art. 10 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzja może być wydana dopiero po upływie terminu wyznaczonego stronom do zapoznania się z kompletem materiałów. Jest to obligatoryjny składnik postępowania przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracyjny musi powiadomić strony o planowanym zakończeniu postępowania i musi mieć potwierdzenie tego faktu, W przeciwnym wypadku naraża się na zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, co jest przesłanką wznowienia postępowania. Organ administracyjny ma wprawdzie wpływ na to kiedy wyśle stronom zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie ma jednak wpływu na to, kiedy otrzyma dowód powiadomienia stron o tej czynności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymagają od organu administracji wyznaczenia terminu. Powinien więc on podlegać odliczeniu od terminu, w którym organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony skarżącej, 65-dniowy termin nie został przekroczony, biorąc pod uwagę odliczenie okresów związanych z zawiadomieniem stron oraz okres oczekiwania na zwrotnie potwierdzenia odbioru, jako przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego nie są trafne. Zarzut skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. oczywiste opóźnienia uzasadniały wymierzenie przez Wojewodę M. kary w wysokości [...] zł. Zgodnie z powyższymi przepisami, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do powyższego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Zasadniczym celem przedmiotowej regulacji jest zapewnienie realizacji kluczowej w procedurze administracyjnej, a szczególnie istotnej w procesie budowlanym, zasady szybkości postępowania. Przewidziany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę został przez ustawodawcę ustalony ze świadomością konieczności zapewnienia organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz niezbędnych czynności procesowych. Należy mieć bowiem na uwadze, że w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano obowiązek załatwienia w terminie dwóch miesięcy sprawy szczególnie skomplikowanej, a więc w terminie krótszym niż sprawy pozwolenia na budowę. Każdą zatem zwłokę organu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy co do zasady uznać za uzasadniającą wymierzenie kary, chyba że zachodzą okoliczności wymienione w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Okoliczności te, jako wyjątki mające wpływ na obliczenie terminu 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, powinny być zgodnie z regułami wykładni norm prawnych interpretowane i stosowane literalnie. Ustalenie w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, że do terminu załatwienia sprawy pozwolenia na budowę nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, dotyczy zatem jedynie terminów ustawowych, ustalanych niezależnie od woli organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że nie mogą stanowić podstawy do odliczenia terminu czynności organu stanowiące zwykły element prawem przewidzianych działań, nie wymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań. Nie można natomiast za takie czynności uznać zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06) Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że termin 65 dni jest terminem w pełni wystarczającym do przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania wyjaśniającego w danej sprawie. Warunkiem koniecznym jest jednak prawidłowe przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku. Brak jest tym samym uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dokonania wadliwej wykładni art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Także okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że opóźnienia w przeprowadzeniu postępowania nie wystąpiły, jak twierdzi strona skarżąca, z powodu oczekiwania na upływ wyznaczonego stronom terminu do zapoznania się z aktami sprawy. Jak potwierdza bowiem sama strona skarżąca w skardze kasacyjnej kompletny pod względem formalnym wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu [...]. Dopiero w dniu [...] wysłano zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. W dniu [...]. minął termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy. Organ I instancji dysponował w tym dniu również zwrotnymi potwierdzeniami odbioru przez strony zawiadomień w tej sprawie. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę nastąpiło natomiast dopiero w dniu [...]. Organ miał zatem możliwość wydania pozwolenia na budowę w ustawowym terminie 65 dni licząc od dnia wpływu kompletnego wniosku. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.