II SA/Sz 1084/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] oraz postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Gminie Miasto [...] – właścicielowi lokalu nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...], demontaż kominka na paliwo stałe, wykonanego z wkładu kominkowego z zamkniętą komorą spalania oraz jego obudowy. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji podał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, że w lokalu położonym przy ul. [...] należącym do Gminy Miasto [...] – Z.C. rozpoczął w [...] r. roboty budowlane polegające na budowie kominka na paliwo stałe wykonanego z wkładu kominkowego z zamkniętą komorą spalania i jego obudowaniu. Przedmiotowy kominek został postawiony w miejscu uprzednio zdemontowanego pieca kaflowego i podłączony do tego samego kanału kominowego. Opisane roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że w trakcie postępowania strony nie przedstawiły prawomocnego pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. W oparciu o protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych, wystawiony przez mistrza kominiarskiego – Z.B., organ stwierdził, że przewody kominowe, do których podłączono kominek, nie są przystosowane do tego typu obciążeń temperaturowych oraz nie zapewniają odpowiedniej szczelności. Organ nadzoru budowlanego zwrócił uwagę, że postanowieniem z dnia [...] nałożył na właściciela lokalu - Gminę Miasto [...] obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych – celem doprowadzenia wskazanych robót do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. Jednakże zobowiązana Gmina Miasto [...] nie wykonała przedmiotowego obowiązku. W związku z powyższym zasadnym było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestionując powyższą decyzję Gmina Miasto [...] złożyła od niej odwołanie wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Odwołująca podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, za którą w jej ocenie, winien być uznany inwestor, czyli najemca lokalu – Z.C. Gmina podkreśliła, że nie uczestniczyła w procesie budowlanym, który to fakt potwierdził również organ powiatowy w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...] r., a jej rola ograniczyła się wyłącznie do wynajęcia Z.C. lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym przy ul.[...]. W tych okolicznościach odwołująca się uznała, że należy stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem została ona skierowana do osoby, która nie była stroną w sprawie. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykonanie podłączenia kominka do przewodu kominowego, zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, wymaga uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu. W razie braku takiego pozwolenia znajdują zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 powołanej ustawy. Kierując się tymi przepisami, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – wstrzymał roboty budowlane w budynku przy ul.[...], wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na Gminę Miasto [...] – właściciela ww. lokalu, obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych – w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Gminę Miasto [...] w drodze zażalenia, które organ drugiej instancji pozostawił bez rozpoznania wskutek nieusunięcia przez żalącą się jego braków formalnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, w przypadkach innych niż określonych w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powołując się na stanowisko doktryny stwierdził, że wydanie nakazu możliwe jest wyłącznie w przypadku niemożności doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez nałożenie obowiązku o którym mowa w pkt 2. W tych okolicznościach wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wobec niewywiązania się przez skarżącą z nałożonego postanowieniem obowiązku jest niezasadne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zdaniem organu odwoławczego, do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 konieczne jest wykazanie, że przedmiotowych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu, w którym będą zgodne z przepisami Prawa budowlanego. W oparciu o protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych przeprowadzonej przez mistrza kominiarskiego – Z.B. organ drugiej instancji ustalił, że przewód kominowy, do którego podłączono przedmiotowy kominek nie jest przystosowany do takiego obciążenia temperaturowego, nie zapewnia szczelności oraz nie posiada stosownego przekroju. Ponadto, do tego samego przewodu podłączone są także piec kaflowy oraz piec węglowy. W świetle powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego, doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe. Podsumowując organ uznał, że zaskarżoną decyzję - nakazującą rozbiórkę przedmiotowego kominka - należało utrzymać w mocy, jednakże z innych względów niż wynika to z jej uzasadnienia, bowiem nakaz rozbiórki jest uzasadniony brakiem możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy nie wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawo budowlanego nie może skutkować nakazem rozbiórki, czy też doprowadzeniem wykonanych robót do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wyjaśnił, że obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa na właścicielu lokalu, jako następcy prawnym sprawcy samowoli budowlanej, którym był najemca przedmiotowego lokalu. W tej sytuacji, zdaniem organu, to właściciel – posiadając tytuł prawny do lokalu i mając możliwość przeprowadzenia niezbędnych robót w lokalu winien być adresatem decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego. Jednocześnie organ zauważył, że nałożony zaskarżoną decyzją obowiązek będzie musiał wykonać na własny koszt właściciel lokalu z możliwością dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych od sprawcy nieprawidłowości, w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Kwestionując przedmiotową decyzję Gmina Miasto [...] złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 17 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie jej za stronę postępowania dotyczącego demontażu kominka zlokalizowanego w lokalu mieszkalnym położonym przy ul.[...], pomimo że wszelkie czynności związane z montażem kominka wykonał najemca lokalu, czyli Z.C. Gmina Miasto [...] podkreśliła, że łączy ją ze Z.C. umowa najmu opisanego lokalu mieszkalnego. Strona skarżąca oświadczyła, że nie podziela w całości stanowiska organu, iż obowiązek dokonania czynności spoczywa wyłącznie na właścicielu lokalu, jako następcy prawnym samowoli budowlanej, którym był najemca lokalu mieszkalnego. W ocenie Gminy Miasto [...], powołującej się na pogląd wyrażony w doktrynie, z art. 17 powołanej ustawy wynika, że uczestnikami procesu budowlanego jest m.in. inwestor, a nie właściciel. Inwestor bowiem odgrywa kluczową rolę, decyduje co ma być wybudowane i w jakim miejscu. Niesporny zaś w niniejszej sprawie jest fakt, że osobą inicjującą przedmiotowe przedsięwzięcie budowlane był najemca lokalu mieszkalnego – Z.C. Skarżąca konkludując oświadczyła, że jej zdaniem nie powinna zostać uznana za stronę przedmiotowego postępowania w zakresie czynności, które były wykonywane bez jej wiedzy i zgody, przez osobę legitymującą się tytułem prawnym do lokalu na mocy łączącego ją z tą osobą umową najmu lokalu. W tych okolicznościach decyzje zostały skierowane do osoby, która nie była stroną w sprawie, bowiem Gmina Miasto [...] nie była inwestorem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji sprowadza się do oceny, czy została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przy tym sąd administracyjny rozpoznając sprawę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, że Sąd zobowiązany jest z urzędu skontrolować, czy w sprawie doszło do naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego. Sąd stosuje przewidziane ww. ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Taka okoliczność, skutkująca uwzględnieniem skargi a zarazem wyjściem poza granice skargi i wyeliminowaniem z obrotu prawnego poprzedzającego kwestionowane decyzje postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., zaistniała w niniejszej sprawie. Podstawową kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się ustalenie adresata decyzji nakazującej demontaż kominka na paliwo stałe wykonanego z wkładu kominkowego z zamkniętą komorą spalania oraz jego obudowy, zlokalizowanego w lokalu mieszkalnym przy ul.[...]. Sprawa wykonanych prac w ww. lokalu w ramach samowoli budowlanej została podjęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w wyniku inicjatywy Zarządu Budynków Mieszkalnych Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Nr [...] , który zawiadomił organ nadzoru budowlanego o realizowanych przez Z.C. robotach budowlanych, zagrażających życiu i zdrowiu mieszkańców budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uzyskawszy również Protokół z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...], przeprowadził oględziny znajdującego się w tym budynku lokalu nr [...]. Ich efektem było wydanie w dniu [...] r. postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymującego roboty budowlane realizowane przez Z.C., polegające na budowie kominka oraz nakładającego na Gminę Miasto [...] obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni, oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W tym miejscu należy zauważyć, na co zwrócił uwagę również Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w okolicznościach faktycznych sprawy, tj. jednoznacznej opinii mistrza kominiarskiego zamieszczonej w protokole z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...]r., potwierdzonych oględzinami organu, wynika, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie przeprowadzonych przez Z.C. robót budowlanych polegających na podłączeniu kominka z rozprowadzeniem ciepła do istniejących, nieprzystosowanych do takich obciążeń przewodów kominowych. Zatem już w tym zakresie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązujące do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych, opierające się na art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, było niezasadne. Trafne jest również stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w takim przypadku celowe było wydanie nakazu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, celem demontażu kominka na paliwo stałe, wykonanego z wkładu kominkowego z zamkniętą komorą spalania oraz jego obudowy. Pozostała jednak do rozważenia kwestia, kto winien być adresatem wydanego w tym zakresie nakazu. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art. 48, 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższy przepis określa zatem podmioty, do których może być kierowany nakaz przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Kolejność wyliczenia podmiotów w cyt. art. 52 nie może być uznana za przypadkową. W ocenie Sądu, orzekając o nakazie wykonania czynności określonych w decyzjach wydanych w trybie art. 48, czy art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora. Za takim przyjęciem opowiada się również piśmiennictwo ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck z 2011 r., s. 576, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., nr II OSK 1234/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 425/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 3 lutego 2005 r. – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, jeżeli nic nie stoi temu na przeszkodzie, to sprawca samowoli budowlanej winien być zobowiązany do przywrócenia stanu pierwotnego, to on winien nakaz taki wykonać i ponieść związane z tym koszty. Niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który podtrzymując w tej materii niczym nieuzasadnione stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powołał się na fakt następstwa prawnego właściciela lokalu po sprawcy samowoli budowlanej, którym był najemca. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na czym to następstwo prawne miałoby polegać. To, że Gmina Miasto [...] jest właścicielem lokalu nie oznacza, że jego najemca, będący zarazem inwestorem finansującym i realizującym montaż kominka w lokalu przy ul. [...] w ramach samowoli budowlanej, nie może stać się adresatem decyzji nakazującej usunięcie skutków takiej samowoli. Powołanie się na następstwo prawne Gminy Miasto [...] w rozpoznawanej sprawie mogłoby nastąpić, gdyby sprawcę samowoli przestała łączyć z Gminą umowa najmu lokalu lub ujawniły się inne okoliczności uniemożliwiające wykonanie przezeń nałożonego nakazu. Istnienia takich przesłanek organy obu instancji nie wykazały. Z tych względów Sąd uznał, że nałożenie na Gminę obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zobowiązania zawartego w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było nieuzasadnione, co skutkować musiało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na mocy art. 152 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego działania swe winien ukierunkować na jak najszybszym usunięciu potencjalnego zagrożenia podłączenia i wykorzystywania przedmiotowego kominka, bowiem może to zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi, a wynikające z orzeczeń obowiązki w tym zakresie kierować przede wszystkim do sprawcy stwierdzonej samowoli budowlanej.