II GSK 1612/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Ośrodka dla Osób N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 775/11 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 775/11, odrzucił skargę S. O. dla O. N. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za uzasadniony. Postanowienie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Dyrektor Izby Wytrzeźwień w [...] W., stosowanie do art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zajął stanowisko w sprawie zarzutu P. S., dotyczącego kwestii zasadności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z powodu przedawnienia wykonania obowiązku zapłaty należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w [...] W. Wierzyciel uznał zarzut za bezzasadny. Na skutek zażalenia P. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło ww. postanowienie i orzekło co do istoty sprawy poprzez uznanie zarzutu przedawnienia za uzasadniony. S. O. dla O. N. w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczące przedawnienia należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień w oparciu o art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8 poz. 60 ze zm.) jest nieprawidłowe. W ocenie strony skarżącej w celu określenia terminu przedawnienia należało zastosować art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2000 r. Nr 22 poz. 271 ze zm.). Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, skargę w rozpoznawanej sprawie złożył podmiot któremu na podstawie przyznanych ustawowo kompetencji, przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Skarżący bowiem w postępowaniu administracyjnym był organem pierwszej instancji, jednocześnie będąc wierzycielem. W konsekwencji, zdaniem WSA podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji. Organ w tym przypadku nie ma interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) - dalej zwana p.p.s.a., a dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie nadawałoby temu organowi uprawnienia z jednej strony władcze, a z drugiej uprawnienia strony, która takie rozstrzygnięcie kwestionuje. Organ działał w niniejszej sprawie na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, a nie jako podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W związku z tym organ, który wydał postanowienie w pierwszej instancji nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiot sprawy rozstrzyganej postanowieniem nie dotyczy interesu prawnego tego organu, gdyż nie działa on jako nosiciel tegoż w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje. Organ administracji publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną indywidualnego podmiotu, nie ma statusu strony postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie przez organ drugiej instancji. Zatem strona skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że nadrzędnym celem, tak administracyjnego postępowania przed organem wyższego stopnia, jak i postępowania sądowoadministracyjnego jest ochrona obywatela przed niezgodnym z prawem działaniem władz publicznych. Natomiast sądy administracyjne nie rozpatrują odwołań organów niższego stopnia od decyzji organów wyższego stopnia, którymi np. uchylono rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Od powyższego postanowienia S.O.dla O.N. w W. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej: p.e.w.a.) i art. 5 § 1 pkt 2 p.e.w.a. oraz art. 19 § 1 p.e.w.a. w zw. z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 p.e.w.a., art. 34 § 1 p.e.w.a. w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. – poprzez ich niezastosowanie, prowadzące do przyjęcia, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na przyjęciu, iż skarżącemu przysługuje status organu w postępowaniu egzekucyjnym w administracji – a w konsekwencji – uznanie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 2. art. 28 i 29 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż skarżący jest organem administracyjnym prowadzącym postępowanie, a także ich niezastosowanie poprzez nieprzyjęcie, że skarżący ze względu na swój interes prawny jest stroną postępowania egzekucyjnego w administracji – a w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 3. art. 32 p.p.s.a. i art. 50 p.p.s.a. – poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 4. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. – poprzez przyjęcie, że przedmiot sprawy nie dotyczy interesu prawnego skarżącego; 5. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i na odrzuceniu skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że bezpośrednią konsekwencją wskazanych naruszeń prawa procesowego jest godzące w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP pozbawienie skarżącego prawa do drogi sądowej w przedmiocie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z uwagi na fakt, iż postępowanie egzekucyjne w administracji dotyczy interesu prawnego skarżącego nie posiadającego osobowości prawnej, skarżący jest stroną w tym postępowaniu, w myśl art. 28 i art. 29 k.p.a. Skarżący jest podmiotem uprawnionym do dochodzenia zapłaty opłaty, ale nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Z art. 19 § 1 p.e.w.a. wynika, że organem egzekucyjnym w egzekucji należności za pobyt w izbie wytrzeźwień jest naczelnik urzędu skarbowego, zaś skarżący posiada w tym postępowaniu wyłącznie status wierzyciela (strony). Zgodnie z art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 p.e.w.a. wierzycielowi przysługuje prawo wypowiadania się odnośnie zarzutów dłużnika w sprawie prowadzenia egzekucji, aczkolwiek wierzyciela wydającego takie postanowienia nie można uznawać za organ I instancji. Kasator stwierdził również, iż od orzeczenia organu rozpatrującego zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego każdej ze stron przysługuje prawo do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. ma charakter drugoinstancyjnego i wyczerpującego tok odwoławczy w postępowaniu administracyjnym, wypełnione zostały przesłanki z art. 52 p.p.s.a., uprawniające skarżącego, któremu przysługuje status strony, do złożenia skargi do WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli jako Sądu drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach skutkujących nieważnością postępowania, określonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, które w niniejszej sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że w tożsamej rodzajowo sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt II GSK 728/11 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. O. dla O.N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2865/010 w sprawie ze skargi S.O.dla O.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie uchylenia postanowienia oraz uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za zasadne, oddalił skargę kasacyjną. W sprawie tej, podobnie, jak w sprawie stanowiącej aktualnie przedmiot orzekania Sądu, w identycznych (wręcz tożsamych podmiotowo i przedmiotowo) okolicznościach stanu faktycznego, prawną kwestią sporną był zaprezentowany przez Sąd I instancji kierunek wykładni przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które stanowiły podstawę zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozpatrując zarzuty naruszenia prawa materialnego, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, podzielając zasadniczo kierunek wykładni przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prezentowany w przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wydanego w sprawie sygn. akt II GSK 43/10, nie znajduje podstaw, aby zarzuty skargi kasacyjnej uznać za uzasadnione. Z akt sprawy wynika, że S.O. dla O. N. wniósł skargę do Sądu I instancji, uznając się za stronę skarżącą w prowadzonym postępowaniu. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że S.O. dla O.N. wniósł do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., którym uchylono postanowienie S. O.dla O.N. z dnia [...] lipca 2008 r. o uznaniu zarzutu zobowiązanego zgłoszonego w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadny i orzeczono co do istoty sprawy poprzez uznanie zarzutu przedawnienia za uzasadniony. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wskazanych okolicznościach sprawy, S..O. dla O. N. nie może skutecznie wystąpić ze skargą do sądu administracyjnego. W prowadzonym postępowaniu, jakkolwiek występuje jako wierzyciel, to jednak realizuje równocześnie funkcje organu administracji wydającego postanowienie w I instancji, w odniesieniu do którego istnieje możliwość weryfikowania go przez organ wyższego stopnia. S. O. dla O.N., jako organowi jednostki samorządu terytorialnego powierzono właściwość orzekania w sprawach indywidualnych w formie decyzji lub postanowienia. Bez znaczenia jest przy tym sposób przekazania tych kompetencji, to jest czy nastąpiło to w drodze porozumienia czy też z mocy ustawy. Istotne jest bowiem, że w konsekwencji ich przekazania, S.O. dla O. N. przyznano uprawnienia i nałożono na niego obowiązki, których realizacja ma formę i charakter władczego działania. Według Sądu, powyższe nie skutkowało przyznaniem S.O. dla O. N. interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Z przepisu art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Instytucja postanowień i zażaleń z art. 17 jest odpowiednikiem środków odwoławczych z kodeksu postępowania administracyjnego, do którego przepis ten nawiązuje. Zgodnie art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisy łączą wniesienie zażalenia z bardzo różnymi sytuacjami. W szczególności w niektórych przypadkach ustawa przyznaje prawo wniesienia tego środka nie na postanowienia wydane w toku egzekucji lub dotyczące postępowania egzekucyjnego, ale na inne czynności podjęte w tym postępowaniu. Rozwiązanie to różnicuje zażalenie z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym od zażalenia z k.p.a (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, pod red. R. Hausera, A. Skoczylasa, 5. wydanie C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 96 – 97). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Na postanowienie S.O. dla O.N. z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie stanowiska wierzyciela, wydanego na podstawie art. 34 § 1 w zw. z art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 124 k.p.a., zobowiązany P. S. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W rezultacie jego rozpoznania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ wyższego stopnia działający w II instancji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło zaskarżone postanowienie orzekając odmiennie, co do istoty sprawy. Wydane w rezultacie rozpatrzenia wniesionego zażalenia, postanowienie organu wyższego stopnia zostało przez S. O. dla O. N. zaskarżone do sądu administracyjnego. W świetle przedstawionych powyżej okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe było rozstrzygnięcie Sądu I instancji odrzucające tę skargę jako wniesioną przez nieuprawniony podmiot. Skoro bowiem, S. O. dla O. N. orzekając i rozstrzygając w sprawie zasadności zarzutów zobowiązanego zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej realizował funkcje organu administracji działającego w pierwszej instancji, to nie mógł on wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, orzekało w sprawie jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 § 1 i § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Skoro więc działanie podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego charakteryzowały funkcje i uprawnienia organu administracji publicznej I instancji, skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia S.O. dla O.N. wniósł o jego uchylenie zarzucając, iż zapadło ono również z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Ponieważ przedmiotem kontroli kasacyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi, wydane właśnie na tej podstawie podnieść należy, iż zgodnie z przywołanym przepisem sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Przepis ten nawiązuje do przesłanek dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu, zgodnie z którym przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym zaś z warunków skutecznego złożenia skargi jest jej wniesienie przez podmiot, któremu – zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 – przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej charakterystyki podmiotu wnoszącego skargę i w konsekwencji zasadnie uznał go za podmiot pozbawiony w toczącym się postępowaniu przymiotu strony posiadającej legitymacje skargową. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.