II OSK 1650/10

Sygn. akt II OSK 1650 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Po 559/09 w sprawie ze skargi R. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 1650/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Po 559/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi R. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego nałożył na M. Ł. grzywnę w wysokości 7.303,80 zł. Organ wskazał, że wysokość grzywny została obliczona zgodnie z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. – dalej upea), dla obiektu o powierzchni 14,25 m2 x 0,2 x 3.478 zł (tj. 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 r., ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - Dz.Urz. GUS Nr 11, poz.65). Postanowienie doręczono skarżącej w dniu 17 marca 2009 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie, R. Ł. podniósł, że decyzja rozbiórkowa została wydana w dniu [...] maja 2002 r. i od tamtej pory organ nadzoru budowlanego nie podjął skutecznych działań egzekucyjnych. W tej sytuacji, wydanie przez organ postanowienia narusza zasady współżycia społecznego, tym bardziej że jest kryzys gospodarczy i wykonanie decyzji rozbiórkowej pozbawi wielu ludzi środków do życia. Skarżący powołał się ponadto na toczące się postępowania z wniosków innych osób o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami rozbiórkowymi, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem posadowione na nieruchomości pawilony stanowią jedną konstrukcję budowlaną. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia powyższej sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie, wbrew art. 124 § 1 kpa nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego. Ponadto organ zastosował nieaktualny wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 r., bowiem w dniu 20 lutego 2009 r. ukazał się kolejny Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008 r. (Dz.Urz. GUS Nr 2, poz. 16), który wskazywał cenę 1 m2 na kwotę 3.631,-zł. Organ I instancji powinien zaś ustalić aktualny na dzień orzekania wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien także rozważyć możliwość wykonania przez zobowiązanego wykonania zastępczego i obciążenie jego kosztami wykonania rozbiórki, co może być bardziej racjonalne ze względu na cel egzekucji. Na powyższe postanowienie R. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: 1/ art. 122 § 3 w związku z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z uwagi na rozpoznanie zażalenia przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, złożonych równocześnie z zażaleniem, które wywołują dalej idące skutki dla prowadzonego stepowania egzekucyjnego, 2/ art. 138 § 2 kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, pomimo niewskazania okoliczności sprawy, które wymagałoby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, 3/ art. 139 kpa poprzez wskazanie konieczności orzeczenia grzywny w wyższej wysokości niż ustalił organ I instancji, 4/ art. 15 kpa przez narzucenie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, 5/ art. 7, 77, i 107 § 3 kpa poprzez brak zajęcia stanowiska co do zarzutów zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z uwagi na charakter tego postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 upea. Uwzględniając zasady wyrażone w art. 7 ust. 2 upea, to jest stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie, który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego pawilonu handlowego. Nie grzywna w celu przymuszenia, lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Trafnie zatem organ odwoławczy zauważył, że brak rozważań organu I instancji w kwestii możliwości zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia Za chybiony, Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 k.p.a. Przepis ten bowiem stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W niniejszej sprawie postanowienie kasacyjne oparte o przepis art. 138 § 2 k.p.a. zostało wydane ze względu na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zadecyduje, mając na uwadze wskazania zaskarżonego postanowienia, jaki środek egzekucyjny i wydany w oparciu o jakie przepisy, winien ewentualnie znaleźć zastosowanie w sprawie. W tej sytuacji jako przedwczesne ocenił Sąd I instancji zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. i art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. Ł. zarzucając naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu dnia [...] maja 2009 r. którym organ ten uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 10 marca 2009 r. naruszało prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest: 1/ art. 139 Kpa (zakaz reformationis in peius) w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez: a/ zamieszczenie w uzasadnieniu postanowienia wskazań o konieczności orzeczenia grzywny w wyższej wysokości niż ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (w tej kwestii w ogóle nie wypowiedział się Sąd), a ponadto b/ nakazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rozważenie zastosowania w stosunku do skarżącego bardziej uciążliwego środka egzekucyjnego (wykonania zastępczego), podczas gdy wykonanie zastępcze jest odrębnym środkiem egzekucyjnym, opartym na odrębnej podstawie prawnej (art. 127 upea), o którego zastosowaniu organ ten decyduje samodzielnie i to osobnym postanowieniem; 2/ art. 15 Kpa (zasada dwuinstancyjności) w zw. z art. 18 upea poprzez narzucenie organowi pierwszej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co jest niedopuszczalnym pogwałceniem zasady dwuinstancyjności a także jaskrawym wykroczeniem poza granice wskazań, jakie może zawierać rozstrzygnięcie kasacyjne (art. 132 § 2 Kpa); 3/ art. 138 § 2 Kpa (w zw. art. 18 upea) poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy mimo, że nie wskazano żadnych okoliczności sprawy, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Jednocześnie Sąd mylnie utożsamia postępowanie wyjaśniające z "brakiem rozważań" co do zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy takie rozważania prawne obowiązany był przeprowadzić we własnym zakresie; 4/ art. 122 § 3 w zw. z art. 34 § 1 upea przez rozpoznanie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 5/ art. 7, 77 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 18 upea poprzez niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska co do zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane przedwcześnie bowiem w sytuacji jednoczesnego złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, jak i zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia należy w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty jako wywołujące dalej idące skutki prawne. Ponadto Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie wskazując w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia. W ocenie skarżącego organ odwoławczy rażąco naruszył zasadę zakazu orzekania na niekorzyść zawierając w orzeczeniu odwoławczym wskazania co do konieczności wymierzenia grzywny w wyższej wysokości i rozważenia wykonania zastępczego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Istotą rozstrzygnięcia administracyjnego zaskarżonego do Sądu I instancji jest uchylenie w zażaleniowym postępowaniu orzeczenia egzekucyjnego organu administracyjnego I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi /art. 138 § 2 Kpa/. Już samo rozstrzygnięcie uwzględniające żądanie wnoszącego zażalenie jest dla niego korzystne. Efektem takiego rozstrzygnięcia jest, iż sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez egzekucyjny organ I instancji, który w sytuacji otrzymania zarzutów i zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, powinien w pierwszym rzędzie, w niniejszej sprawie, ocenić czy podniesione zarzuty są skuteczne, dając podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego albo do zastosowania mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Zwraca na to uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W razie uwzględnienia zarzutów faktycznie niecelowe /bezprzedmiotowe/ staje się dalsze prowadzenie egzekucji administracyjnej, a w tym rozstrzyganie czy należało orzec o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia czy też o wykonaniu zastępczym, przy czym ocena w tym zakresie powinna być dokonana po uzyskaniu stanowiska zobowiązanego. W związku z powyższym należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione bowiem w istocie są one wynikiem niezrozumienia sytuacji prawnej strony po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.