II SA/Po 559/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p., na podstawie art. 121 § 2 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na R. Ł. grzywnę w wysokości 7 303,80 zł. Organ wskazał, że wysokość grzywny została obliczona zgodnie z art. 121 § 5 powołanej ustawy, dla obiektu o powierzchni 14,25 m² (powierzchnia zabudowy objęta nakazem przymusowej rozbiórki) x 0,2 x 3 478 zł (tj. 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 r., ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - Dz.Urz. GUS Nr 11, poz.65). R. Ł. złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł, że decyzja rozbiórkowa została wydana w dniu 15 maja 2002 r. i od tamtej pory organ nadzoru budowlanego nie podjął żadnych działań egzekucyjnych. W tej sytuacji, wydanie przez organ postanowienia narusza zasady współżycia społecznego, tym bardziej że jest kryzys gospodarczy i wykonanie decyzji rozbiórkowej pozbawi wielu ludzi środków do życia. Skarżący powołał się nadto na toczące się postępowania z wniosków innych osób o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami rozbiórkowymi, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, bowiem posadowione na nieruchomości pawilony stanowią jedną konstrukcję budowlaną. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art. 138 § 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie, wbrew art. 124 § 1 k.p.a., nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia oraz uzasadnienia faktycznego. Ponadto organ zastosował nieaktualny wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 r., bowiem w dniu 20 lutego 2009 r. ukazał się kolejny Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2008 r. (Dz.Urz. GUS Nr 2, poz. 16), który wskazywał cenę 1 m2 na kwotę 3 631 zł. Organ I instancji powinien zaś ustalić aktualny na dzień orzekania wskaźnik ceny 1 m2 powierzchni użytkowej. Ponadto organ II instancji wskazał, iż organ nałożył grzywnę w kwocie 7 303,80 zł, a w uzasadnieniu postanowienia wyliczył kwotę 9 912,20 zł, co wprowadza zobowiązanego w błąd i narusza art. 8 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien był również rozważyć możliwość wykonania zastępczego i obciążenia jego kosztami zobowiązanego do wykonania rozbiórki, co może być bardziej racjonalne ze względu na cel egzekucji. Organ powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 8 lutego 1999 r., w którym stwierdzono, że organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, stąd też organ I instancji powinien sprawdzić jakie są koszty wykonania zastępczego rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego i ocenić, który środek - grzywna w celu przymuszenia czy wykonanie zastępcze - będzie skuteczniej prowadziły do wykonania nałożonego obowiązku. Organ II instancji wskazał także na treść art. 56 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako właściwy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz na art. 34 tej ustawy ze wskazaniem, iż organem właściwym do rozpatrzenia zarzutów w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. będący organem egzekucyjnym. Postanowienie organu odwoławczego stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie stwierdzenia jego nieważności, podnosząc, że zostało wydane: - z naruszeniem art. 122 § 3 w związku z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane przed rozpoznaniem zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, złożonych przez skarżącego równocześnie z zażaleniem, - z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i nierozpoznanie istoty sprawy, pomimo niewskazania okoliczności sprawy, które wymagałyby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, - z rażącym naruszeniem art. 139 k.p.a. poprzez wskazanie konieczności orzeczenia grzywny w wyższej wysokości niż ustalił organ I instancji, - z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. poprzez narzucenie organowi I instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, - naruszenia art. 7, 77, i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zajęcia stanowiska co do zarzutów zażalenia. W uzasadnieniu skarżący rozwinął argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne prawem. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem odnosi się do wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 15 maja 2002 r., nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanego pawilonu handlowego wraz z przyległym zadaszeniem, oznaczonego na planie realizacyjnym numerem 16, znajdującego się na targowisku położonym w L., przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy Postępowanie egzekucyjne w administracji środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z uwagi na charakter tego postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do dyspozycji powołanego przepisu, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Powyższy przepis wprowadza zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że prowadzi ona do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go do wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organ na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. (porównaj R.Hauser, Z.Leoński, A.Skoczylas, Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, C.H.BECK, Warszawa 2005, str. 46). W art. 7 ust. 2 przywołanej ustawy zawarto również kolejną zasadę, stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że sposób wymienienia w art. 1a pkt 12b tej ustawy środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym nie ma wpływu na kolejność ich stosowania. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II, OSK 463/2005. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ocena stopnia dolegliwości poszczególnych środków pozostawiona została organowi egzekucyjnemu. Mając na uwadze zasady wyrażone w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, to jest stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie który z dostępnych prawem środków egzekucyjnych był właściwy przy realizacji obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego pawilonu handlowego. Jak już bowiem wcześniej podniesiono, nie grzywna w celu przymuszenia lecz wykonanie zastępcze jest tym środkiem egzekucyjnym, który może doprowadzić do rozebrania samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Stąd też trafnie organ odwoławczy zauważył, że brak rozważań organu I instancji w kwestii możliwości zastosowania środka egzekucyjnego polegającego na wykonaniu zastępczym musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ odwoławczy nie miał też na tym etapie postępowania możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie mógł przesądzić, że zastosowany w sprawie środek jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, nie miał bowiem podstaw aby stwierdzić, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny. W tym względzie brak rozważań organu I instancji nie pozwalał na weryfikację postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania pozwalającego na wyjaśnienie podniesionych kwestii. Zatem, zdaniem Sądu, zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. nie był zasadny. Organ I instancji w toku postępowania będzie musiał też odnieść się (jeśli nie zrobił tego do tej pory) do pisma skarżącego z dnia 25 marca 2009 r. zatytułowanego "Zarzuty na zastosowany środek egzekucyjny określony postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r." Zgodnie z treścią art. 122 § 1 powołanej ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Podobną regulację zawiera art. 128 § 1 tej ustawy odnośnie wykonania zastępczego. Z przepisów tych nie wynika jednak, że nakłada on na organ egzekucyjny obowiązek jednoczesnego przesłania wyżej wymienionych dokumentów, szczególnie że zastrzeżenie zawarte w pkt 1 tych przepisów dotyczą sytuacji wyjątkowej, tj. obowiązku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32). Zasadą jest bowiem, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5), a wskazany w tym tytule obowiązek może być podstawą formułowania zarzutów, w tym badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, między innymi co do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8). W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez wysłanie do zobowiązanego jednocześnie tytułu egzekucyjnego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (w rozpatrywanej sprawie środek ten przybrał postać grzywny) oraz zakwestionowania przez zobowiązanego prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przesłankę do złożenia zarzutu na podstawie art. 33 pkt 8 powołanej ustawy - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - organ egzekucyjny winien rozpoznać zgłoszone zarzuty w trybie i na podstawie przepisów art. 34 wskazanej ustawy (por. M. Mincer-Jaśkowska: glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92). Nietrafny okazał się zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy zasady zakazu reformationis in peius sformułowanej w art. 139 k.p.a., znajdującej zastosowanie do zażaleń w związku z treścią art. 144 k.p.a. Przepis art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1270/06, Lex nr 325295, iż sformułowana w przywołanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji prawnych, służy ochronie interesów strony, która odwołała się od decyzji. Decydując się na odwołanie strona nie powinna mieć obaw przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w drugiej instancji. Przepis art. 139 k.p.a. nie zawiera żadnego ograniczenia, co mogłoby wskazywać, że omawiany zakaz odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego, wymienionych w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. W literaturze sporny jest jednak zakres przedmiotowy tego zakazu. Są zwolennicy stanowiska o pełnej dopuszczalności reformatio in peius, jak i stanowiska o konieczności ograniczenia stosowania tej instytucji w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że omawiana zasada nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r. sygn. I SA/Gd 546/97, Lex Nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, Lex Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP). W uzasadnieniu przywołanej wyżej uchwały 7 sędziów NSA wskazano, że organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 kpa ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga o meritum spraw, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Decyzja wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli. Wyklucza to według NSA możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnej. Stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale podziela J. Zimmermann, który w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. II SA/Wr 854/96, OSP 1998/26/108, wyraził pogląd, że decyzja kasacyjna nie może spowodować "niekorzyści" materialnej dla strony, a jedynie przedłużenie postępowania. Decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości i nie można z niej nabyć praw w sposób trwały. Uchylenie takiej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być niekorzyścią dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego. W niniejszej sprawie postanowienie kasacyjne oparte o przepis art. 138 § 2 k.p.a. zostało wydane ze względu na konieczność ponownego rozpoznania sprawy w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę zadecyduje, mając na uwadze wskazania zaskarżonego postanowienia, jaki środek egzekucyjny i wydany w oparciu o jakie przepisy, winien ewentualnie znaleźć zastosowanie w sprawie. W tej sytuacji jako przedwczesne należy ocenić zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. i art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska MK