I OSK 437/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 951/11 w sprawie ze skargi Powiatu J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 951/11, oddalił skargę Powiatu J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: spadkobiercy byłego właściciela majątku wystąpili o stwierdzenie, że nieruchomość z obrębu Z., mapa nr 1, działka nr 57/2 o pow. 13,4129 ha, na której znajduje się pałac wraz z otaczającym go parkiem, nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Niniejsza sprawa była kilkakrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, jak również przez Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny. W ostatnim z wydanych wyroków z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 823/07, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2003 r., która utrzymywała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2001 r. odmawiającą stwierdzenia, że wskazana wyżej nieruchomość nie podpadała pod działanie powołanego dekretu. W ocenie Sądu drugiej instancji dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Dekret nie dotyczył bowiem wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Na cele reformy rolnej przechodziły wyłącznie te nieruchomości ziemskie, które odpowiadały celom wskazanym w art. 1 dekretu, przy czym w odniesieniu do celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu - przejmowane mogły być wyłącznie nieruchomości, które stanowiły tereny a nie obiekty. Sąd wskazał, że organ musi ustalić, iż wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo – parkowego i odwrotnie. Sąd podkreślił, że dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, ani też powiązania finansowe i terytorialne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że wszystkie nieruchomości objęte wnioskiem następców prawnych J.K. D. spełniały wymogi przewidziane do ich przejęcia, dotyczy to także pałacu z otaczającym go parkiem, który w jego ocenie stanowił integralną część całego majątku w Z.. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2001 r. i orzekł, że zespół pałacowo – parkowy położony w Z., pow. j. (działka nr 57/2 o pow. 13,4129 ha) nie podpadał pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) W ocenie organu zespół pałacowo – parkowy ze swej istoty nie może być wykorzystywany do prowadzenia produkcji rolniczej. Z kolei kwestia związku funkcjonalnego powinna być rozumiana, jako współzależność, kiedy jedna część majątku nie może funkcjonować bez drugiej i na odwrót. W niniejszej sprawie nie ma, zdaniem organu, takiego związku, ponieważ zespół pałacowo – parkowy pełnił funkcję mieszkaniową, natomiast pozostała część nieruchomości funkcję gospodarczą. Rozdzielność obu części nieruchomości potwierdzają oświadczenia stron złożone do akt sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaznaczył, że zgodnie z wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną, którą organ obecnie jest związany, na cele wskazane w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu mogły być przekazywane wyłącznie tereny, a nie obiekty. W ocenie organu zespół pałacowo - parkowy należy traktować jako obiekt, stąd brak było podstaw do jego przejęcia na cele reformy rolnej. Na tę decyzję Powiat J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo – parkowym a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej istniał i przejawiał się brakiem prawnego i fizycznego wyodrębnienia od pozostałej nieruchomości ziemskiej, powiązaniami finansowymi z pozostałą nieruchomością ziemską, utrzymywaniem zespołu pałacowo – parkowego z dochodów gospodarstwa oraz bezpośrednim zarządzaniem nieruchomością rolną przez właściciela. Skarżący wskazał ponadto, iż niezbędne jest ustalenie czy przejmowana nieruchomość była nieruchomością ziemską, a więc czy podlegała przejęciu na cele reformy rolnej. Zdaniem skarżącego okoliczność, że nieruchomość (lub jej część) była zabudowana zespołem pałacowo – parkowym nie wyklucza zastosowania art. 2 ust 1 lit e dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 951/11, oddalając skargę stwierdził, że rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 kwietnia 2011 r. należy uznać za prawidłowe. Zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy wywiódł, iż zespół pałacowo – parkowy nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 dekretu i ze swej istoty nie mógł być wykorzystywany do prowadzenia produkcji rolniczej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z nieruchomości pałacowo – parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego kompleks pałacowo – parkowy był więc całkowicie zbędny. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył Powiat J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 §4, art. 151, w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., w szczególności polegającym na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji administracyjnej faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 823/07. Gołosłownie postawiona teza o niemożności wykorzystania zespołu pałacowo – parkowego do prowadzenia gospodarstwa rolnego, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest bowiem realizacją drogi postępowania, jaką wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej wyroku. Skarżący kasacyjnie powiat nie zgodził się z tezą, że zespół pałacowo – parkowy z istoty swojej nie może być wykorzystywany na cele rolnicze, czyli nie może stanowić nieruchomości ziemskiej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. D. – K. i inni uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie, stwierdzając, ze Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. r. dokonał prawidłowego ustalenia okoliczności sprawy, a następnie całościowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrażona zaś w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami należy uznać za nieusprawiedliwiony. Co się zaś tyczy naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zauważyć należy, że przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wobec tego zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu tego przepisu jest nieuzasadniony. Wskazać należy, niniejsza sprawa kilkakrotnie była przedmiotem rozpoznania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sad Administracyjny. Ostatni z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego został wydany w dniu 5 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 823/07. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy oraz zasadę, że w myśl art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany taką właśnie wykładnią. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Poza tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że dekret z dnie 6 września 1944 r. nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995r sygn. akt IISA 1499/94). Natomiast art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 wskazał jednak, że z powołanego przepisu wynika, iż na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że obowiązkiem organów administracyjnych jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. To z kolei oznacza, że organy muszą ustalić, iż wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). W związku z tym stwierdzić należy, że nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Takich właśnie wyjaśnień dokonał w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r., na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Ustalono bowiem, że nie istniał związek polegający na współzależności zespołu pałacowo – parkowego z pozostałymi częściami nieruchomości ziemskiej. Zespół pałacowo – parkowy pełnił bowiem funkcję mieszkaniową, natomiast pozostała część nieruchomości funkcję gospodarczą. Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, iż powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów pałacowo – parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzać o istnieniu związku funkcjonalnego. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w pałacu i korzystanie przez niego z parku wskazuje, iż obiekt ten pełnił funkcję mieszkaniowo – rezydencjalną. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że zarówno pałac, jak i park nie były nieruchomościami rolnymi, a tym samym nie mogły być przejęte na cele reformy rolnej. A wobec tego należy dojść do wniosku, że stwierdzenie organu, a zanim Sądu pierwszej instancji, iż wskazany powyżej zespół pałacowo – parkowy nie spełniał warunków określonych w art.2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. było zgodne z prawem W związku z tym stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.