II OSK 1630/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 322/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewoda Pomorski decyzją znak [...] r. wydaną [...] lipca 2007r. na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek B. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Słupskiego z [...].12.2004r. udzielającej Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę bazy produkcji kruszyw mineralnych – tj. budynku socjalnego wraz z pomieszczeniami warsztatowymi węzła betoniarskiego, wiaty magazynowej na działkach 15/49,15/50 i 15/53 w miejscowości K. z uwagi na brak po stronie wnioskującej interesu prawnego koniecznego do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. W dniu 28 listopada 2007 r. B. J. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] września 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z uwagi na rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. polegające na uznaniu , że działka wnioskującej nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji bez dokonania żadnych ustaleń w tym zakresie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp.z o.o. Po rozpatrzeniu wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] grudnia 2009r. umorzył postępowania odwoławcze . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał , że odwołująca się spółka nie posiada interesu prawnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z [...].07.2007 r. którą to decyzją organ odmówił wszczęcia na jej wniosek postępowania nieważnościowego w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji której inwestorem była odwołująca się spółka. Zdaniem organu decyzja , której dotyczył wniosek B. J. wywierała wpływ jedynie na sytuację prawną wnioskodawczyni nie zaś spółki co prowadzi do wniosku , że spółka nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...]. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 k.p.a. , art. 157, 158 i 10 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Są Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] grudnia 2009 r. umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji tego organu stwierdzającej nieważność decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek B. J. w sprawie decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wydając zaskarżoną decyzję organ uznał, że składający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka [...] na rzecz której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę – kwestionowaną przez B. J. – nie ma przymiotu strony koniecznego dla zainicjowania postępowania odwoławczego . Zdaniem organu wydana przez niego decyzja rodzi skutki prawne jedynie dla składającej wniosek B. J. bowiem to w załatwieniu jej wniosku odmówiono wszczęcia postępowania nadzorczego. Z takim tokiem argumentacji organu zdaniem składu orzekającego nie sposób się zgodzić. Sąd pierwszej instancji zasadnym uznał natomiast zarzut skargi, że postępowanie nadzorcze jakie usiłowała wszcząć B. J. jak i postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją mają ten sam przedmiot – dotyczą bowiem decyzji Starosty Powiatu Słupskiego udzielającej Spółce [...] pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku uznano, że trudno zatem podzielić ocenę organu, iż inwestor którego praw i obowiązków wynikających z uzyskanej decyzji dotyczy wynik postępowania nieważnościowego nie ma przymiotu strony w części tego postępowania. W postępowaniu zakończonym kontrolowaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Wojewody Pomorskiego z [...] lipca 2007 r. odmawiającą wszczęcia na wniosek B. J. postępowania nadzorczego skarżący był uznany za stronę. Wobec tego w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji winien stroną postępowania pozostać. W ocenie Sądu bowiem interes prawny skarżącego wynikający z wydanego na jego rzecz pozwolenia na budowę które jest kontrolowane w postępowaniu nadzwyczajnym istnieje we wszystkich etapach prowadzonego postępowania – od złożenia wniosku o jego wszczęcie aż do wydania rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) przez przyjęcie, że Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2007 r., odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Słupskiego z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie czy skarżąca spółka posiadała interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. co do zasady stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny - procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko przyjmujące, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania (por. uchwałę NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01; ONSA 2002/2/68). W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę takim przepisem prawa materialnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną to, że skarżąca spółka jako inwestor na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę posiadała status strony w tym postępowaniu, wynikający z przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten jest niewątpliwie przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazany powyżej przepis Prawa budowlanego nie powoduje przy tym wyłączenia stosowania art. 28 k.p.a. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego zawęża, ale nie sprawia że przepis art. 28 k.p.a., nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepis art. 28 k.p.a. ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę albowiem na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06, niepubl. i "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007 r., s. 332). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o ile prawidłowo został ustalony krąg stron w postępowaniu zwykłym, a nieruchomość której dotyczyło pozwolenie na budowę nie została zbyta, to skarżącej spółce nie można odmówić statusu strony również w toczącym się postępowaniu nieważnościowym w którym kontroli podlega decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nieważnościowego na wniosek B. J. w sprawie decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podkreślić bowiem należy, że w wyniku toczącego się postępowania nieważnościowego i ewentualnego uprawomocnienia się decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. "odżyłby" wniosek B. J. o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej skarżącej spółce pozwolenia na budowę. Nie wymaga natomiast szczegółowego uzasadnienia to, że inwestor nie może być pozbawiony prawa obrony swojej inwestycji, a wykładnia organu do tego zmierzała. Błędem było przy tym uznanie przez organ, że wniosek B. J. wywierał wpływ jedynie na sytuację prawną wnioskodawczyni, nie zaś spółki będącej inwestorem. Przyjąć zatem należało, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepisem materialnoprawnym który wskazywał na posiadanie przez skarżącą spółkę interesu prawnego był przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego .Niezaprzeczalnie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociągałoby za sobą niekorzystne skutki dla spółki wnoszącej skargę, co dodatkowo uzasadnia istnienie po jej stronie interesu prawnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezzasadne, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.