II SA/Rz 879/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi PKP Polskich Linii Kolejowych SA w Warszawie Zakład [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. skargę oddala; II. zarządza zwrot od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego PKP Polskich Linii Kolejowych SA w Warszawie Zakład [...] kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. II SA/Rz 879/11 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2011r., nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 202r. nr rej. [...] w sprawie powierzenia ręcznej obsługi dźwigni pracownikom dla których prace te nie są wzbronione, a to: - dźwigni znajdujących się przy rozjazdach – przy pomocy których następuje przekładanie zwrotnic tych rozjazdów - dźwigni od rozjazdów i rygli znajdujących się w nastawniach, aktualnie eksploatowanych na terenach i w obiektach sekcji eksploatacji A S.A. Zakładu Linii Kolejowych w R. i obsługiwanych przez pracowników i pracownice zakładu, zmienianej decyzjami z dnia [...].12.2002r. nr [...], z dnia [...].04.2003r. nr [...], z dnia [...].01.2004r. nr [...], z dnia [...].06.2004r. nr [...], z dnia [...].12.2004r. nr [...], z dnia [...].12.2005r. nr [...], z dnia [...].12.2006r. nr [...], z dnia [...].01.2008r. nr [...], z dnia [...].01.2009r. nr [...], z dnia [...].12.2009r. nr [...] i z dnia [...].01.2011r. nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13.04.2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy /Dz.U. Nr 89, poz. 589 ze zm./. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że decyzją nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002r. nr [...] zmienioną decyzjami z dnia [...].12.2002r. nr [...], z dnia [...].04.2003r. nr [...], z dnia [...].01.2004r. nr [...], z dnia [...].06.2004r. nr [...], z dnia [...].12.2004r. nr [...], z dnia [...].12.2005r. nr [...], z dnia [...].12.2006r. nr [...], z dnia [...].01.2008r. nr [...], z dnia [...].01.2009r. nr [...], z dnia [...].12.2009r. nr [...] i z dnia [...].01.2011r. nr [...] Inspektor Pracy zobowiązał A S.A. Zakład Linii Kolejowych w R. do powierzenia obsługi dźwigni pracownikom dla których prace te nie są wzbronione tj. dźwigni znajdujących się przy rozjazdach – przy pomocy których następuje przekładanie zwrotnic tych rozjazdów oraz dźwigni od rozjazdów i rygli znajdujących się w nastawniach, aktualnie eksploatowanych na terenach i w obiektach sekcji eksploatacji A S.A. Zakładu Linii Kolejowych w R. i obsługiwanych przez pracowników i pracownice zakładu. Pismem z dnia [...] maja 2011r. A S.A. Zakład Linii Kolejowych w R. zwrócił się do Państwowego Inspektora Pracy o uchylenie ww. decyzji nr [...] wskazując, że w okresie 9 lat podjęto działania polegające na przesunięciu kobiet na inne posterunki, przekwalifikowania na inne stanowiska, a także naturalne odejścia spowodowały zmniejszenie liczby kobiet zatrudnionych na stanowiskach dyżurnego ruchu i nastawniczego, gdzie występowała ręczna obsługa dźwigni. Od 2002r. zakład nie zatrudnia nowych pracownic na powyższe stanowiska. Aktualnie brak jest możliwości dalszych przekwalifikowań pracownic, a tym samym przeniesienia na inne stanowiska. Dalsze ograniczenie zatrudniania kobiet przy powyższych urządzeniach, spowodowałoby konieczność dokonania redukcji zatrudnienia kobiet (ustanie stosunku pracy). Wskazano, że obecnie kobiety pracujące na stanowiskach dyżurnego ruchu i nastawniczego są zatrudnione na posterunkach, gdzie występuje najniższe obciążenie pracą fizyczną, a czynności związane z obsługą dźwigni mają charakter doraźny. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Inspektor Pracy, decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji nr [...] nakazu z dnia [...].09.2002r. Organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji, gdyż prace, które wykonują kobiety przy przygotowywaniu dróg przebiegu pociągów za pomocą urządzeń sterowania ruchem kolejowym obsługiwanych ręcznie nie są pracami dla nich uciążliwymi lecz szkodliwymi w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.1996r. w sprawie wykazu prac szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia kobiet /Dz.U Nr 114, poz. 545 ze zm./ - zwane dalej rozporządzeniem RM z dnia 10.09.1996r. Powyższego dowodzą wyniki pomiarów sił niezbędnych do obsługi zewnętrznych i wewnętrznych mechanicznych urządzeń nastawczych. Pismem z dnia [...] czerwca 2011r., sprecyzowanym następnie pismem z dnia [...] czerwca 2011r. A S.A. Zakład Linii Kolejowych w R. wniósł odwołanie, w którym zwrócił się o zmianę treści decyzji nr [...] nakazu nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że od 2002r. zakład ograniczył zatrudnienie kobiet na stanowiskach dyżurnych ruchu i nastawniczych z 252 osób do 94 poprzez przesunięcia, przekwalifikowania na inne stanowiska oraz odejścia z przyczyn naturalnych. Obecnie kobiety zatrudniane są na posterunkach najmniej obciążonych fizycznie. Obsługa ręcznych i mechanicznych urządzeń jest sporadyczna. Od 2002r. zakład nie zatrudnia nowych pracownic na tych stanowiskach, nie odnotowano żadnego wypadku przy pracy oraz choroby zawodowej związanej z obsługą tych urządzeń. Aktualnie nie ma możliwości dalszych przekwalifikowań, gdyż obsady na stanowiskach są pełne, a naturalne odejścia trudno określić w czasie, tylko pracownik może wypowiedzieć umowę o pracę po nabyciu prawa do emerytury. Podniesiono, że w skali kraju tylko Zakład w R. posiada nakaz powierzenia obsługi dźwigni i rygli mężczyznom. Jedyną możliwością byłoby dokonanie zmiany urządzeń sterowania ruchem kolejowym z mechanicznych na elektryczne i komputerowe, co pociągałoby koniczność wydatkowania dużych sum pieniężnych lub rozwiązanie umów o pracę z obecnie zatrudnionymi kobietami. Odwołujący wniósł o zmianę treści decyzji z przesunięciem terminu wykonania nakazu do 2020r. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2011r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie o zmianę lub uchylenie decyzji prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie tworzy kolejnej instancji i nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ wskazał, że argumenty podnoszone przez stronę odwołującą się nie mogą być rozpoznawane na tym etapie postępowania. Mogłyby być przedmiotem rozpatrzenia, ale w postępowaniu odwoławczym od decyzji nieostatecznej. Wskazano, że w postępowaniu odwoławczym, w trybie nadzwyczajnym organ nie rozpatruje ponownie sprawy co do meritum, a jedynie co do poprawności formalnej. Nie jest także słusznym interesem społecznym zatrudnianie pracownic na stanowiskach pracy, gdzie występują prace związane z wysiłkiem fizycznym, polegające na ręcznej obsłudze urządzeń, wymagające użycia siły przekraczającej wielkości określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.1996r. w sprawie wykazu prac szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia kobiet. Skargę na tę decyzję wniosły A S.A. w W., Zakład Linii Kolejowych w R. – zastępowany przez pełnomocnika radcę pr. S. S. i wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja nie jest trafna, albowiem nie uwzględnia faktu, że decyzja inspektora pracy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Strona skarżąca nie może zwolnić z pracy kilkadziesiąt kobiet, które nie wyrażają zgody na zmianę dotychczasowych warunków pracy. Również reprezentujące kobiety związki zawodowe wyrażają opór przeciwko "drastycznym, sprzecznym z zasadami współżycia społecznego działaniom zakładu pracy". Zwolnienie tych kobiet z pracy wbrew ich woli i skazanie na marginalizację społeczną i status bezrobotnego i pozbawienie środków do życia w jeszcze większym stopniu narusza słuszny interes społeczny. Powyższe wskazuje zatem, że decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zaskarżona decyzja narusza art. 155 k.p.a., pozwalający na uchylenie lub zmianę decyzji, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, art. 7 k.p.a. jako, że jest sprzeczna z interesem społecznym i interesem pracownic, których interesy winna chronić, a także art. 8 k.p.a. nakazujący prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Zwolnienia pracownic z pracy w wieku przedemerytalnym wbrew ich woli i "rzekomo dla ich dobra" nie można uznać za działanie budzące zaufanie. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo powołując się na art. 176 Kodeksu pracy oraz rozporządzenie RM z dnia 10.09.1996r. wskazał, że stosownie do regulacji zawartej w ust. 3 ww. załącznika pod pozycją I "prace związane z wysiłkiem fizycznym i transportem ciężarów oraz wymuszoną pozycją ciała" ręczna obsługa elementów urządzeń (dźwigni, korb, kół sterowniczych itp.), przy której wymagane jest użycie siły przekraczającej: 1) 50N – przy pracy stałej, 2) 100N – przy pracy dorywczej (do 4 razy na dobę w czasie zmiany roboczej), stanowi pracę szczególnie uciążliwą lub szkodliwą dla zdrowia kobiet. Z protokołu kontroli A S.A. Zakład Linii Kolejowych w R., na dzień kontroli zatrudniał 252 kobiety na posterunkach ruchowych, na których drogę przebiegu dla jazd pociągowych przygotowuje się przy użyciu mechanicznych lub kluczowych urządzeń sterowania ruchem kolejowym nastawianych ręcznie. Pracodawca, realizując uprzednią decyzję inspektora pracy zlecił dokonanie pomiarów sił, jakich należy użyć do ręcznej obsługi dźwigni znajdujących się przy rozjazdach oraz w nastawniach dźwigni rozjazdów i rygli Katedrze Mechaniki Stosowanej i Robotyki Wydziału Budowy Maszyn i Lotnictwa Politechniki [...]. Wyniki pomiarów wykazały, że siły te są większe od 100N i wynoszą od 260N do 370N oraz od 95N do 260N. Za niezasadny organ uznał zarzut o niewykonalności decyzji, gdyż o tym przesadzają okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji i są nieusuwalne przez cały czas. Powołując się na wyrok NSA z dnia 13.02.1986r., sygn. III SA 1146/85 organ wskazał, że trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu. Organ wskazał, że decyzja nie narusza także art. 155 k.p.a. i art. 7 oraz 8 k.p.a. Od 2002r. organ I instancji – uwzględniał argumenty pracodawcy, zawarte we wnioskach o zmianę terminu realizacji decyzji nakazowej, mając na uwadze fakt, że stopniowo Zakład przesuwał kobiety na inne stanowiska i zgodnie z wnioskiem zmieniał termin realizacji decyzji nr [...] nakazu z dnia [...].09.2002r. Jednakże pismem z dnia [...] maja 2011r. strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...].09.2002r. Zatem po jego rozpoznaniu organ odmówił uchylenia decyzji nakazowej z uwagi na brak przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a. Wskazano, że decyzja nakazowa w dalszym ciągu odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, jaki jest w zakładzie skarżącego, a w interesie społecznym jest, aby w miejscach pracy zapewnione były bezpieczne i higieniczne warunki pracy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Trudno uznać, że zatrudnianie kobiet przy pracach wzbronionych, może być tolerowane z powołaniem się na interes społeczny, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Nie mieści się w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 powyższej ustawy Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 ustawy cyt. wyżej, skarga podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem osądu jest to, czy organ orzekający w trybie nadzwyczajnym – przewidzianym w art. 155 k.p.a. – prawidłowo odmówił uchylenia wskazanej we wniosku skarżącego decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. nr rej. [...] w sprawie powierzenia ręcznej obsługi dźwigni pracownikom dla których prace te nie są wzbronione, a to: 1) dźwigni znajdujących się przy rozjazdach – przy pomocy których następuje przekładanie zwrotnic tych rozjazdów, 2) dźwigni do rozjazdów i rygli znajdujących się w nastawniach aktualnie eksploatowanych na terenach i w obiektach sekcji eksploatacji A S.A. Zakład Linii Kolejowych w R. i obsługiwanych przez pracowników i pracownice zakładu zmienionej decyzjami z dnia [...].12.2002 r., [...].04.2003 r., [...].01.2004 r., [...].06.2004 r., [...].12.2004 r., [...].12.2005 r., [...].12.2006 r., [...].01.2008 r., [...].01.2009 r., [...].12.2009 r. i [...].01.2011 r. W ocenie Sądu, pogląd organów Inspekcji Pracy o braku prawnej możliwości uchylenia wspomnianej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2002 r. na podstawie art. 155 k.p.a. zasługuje na akceptację. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ administracji prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. winien dokonać analizy sprawy pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są: interes społeczny lub słuszny interes strony, natomiast nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznawania sprawy. Przepis powyższy jest przepisem procesowym i jak trafnie wskazano w wyroku z dnia 29 lipca 2008 r. WSA w Warszawie VII SA/Wa 516/08 LEX 5181511, nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. oparte są na konstrukcji uznania administracyjnego – wynika to z zawartego w tym przepisie sformułowania "może być... uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał..." – stąd też ich kontrola sądowa polega na zbadaniu, czy organ rozważył wszelkie okoliczności sprawy pod kątem określonych w tym przepisie przesłanek oraz czy swoje stanowisko należycie i przekonująco uzasadnił. W przedmiotowej sprawie wniosek uchylenie decyzji nr [...] nakazu z dnia [...] września 2002 r. strona skarżąca uzasadniła przede wszystkim tym, że wyczerpała możliwości organizacyjne w zakresie przesunięcia zatrudnionych kobiet (94) na stanowiska, na których praca nie jest im wzbroniona. Obecnie możliwa jest jedynie zmiana urządzeń sterowania ruchem kolejowym z mechanicznych na elektryczne lub komputerowe, co nie jest w jej kompetencji lub rozwiązanie umów o pracę z tymi kobietami, które byłoby dla tych pracownic krzywdzące ("w ich mniemaniu pod pozorem ochrony zdrowia prawo byłoby wykorzystane do redukcji zatrudnienia kobiet"). Niesporne w sprawie jest, że w/w decyzja była kilkakrotnie zmieniana w części dotyczącej terminu wykonania nakazu w sprawie powierzenia ręcznej obsługi dźwigni pracownikom dla których prace te nie są wzbronione, ze względu na podejmowanie przez stronę skarżącą (od chwili otrzymania prawomocnej decyzji) działania organizacyjne skutkujące przesunięciami kobiet na stanowiska pracy, na których nie występuje ręczna obsługa urządzeń nastawczych. Analiza materiału zebranego w sprawie prowadzi do wniosku, że organ z zachowaniem obowiązujących w tym względzie zasad zbadał wszelkie istotne okoliczności, poddał je dogłębnej ocenie, nie pomijając argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą. Brak istnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. został należycie i logicznie uzasadniony. Nie może być bowiem mowy o interesie społecznym lub słusznym interesie strony w sytuacji gdy uwzględnienie tych interesów – jak to ma miejsce w warunkach rozpoznawanej sprawy – sankcjonowałoby stan niezgodny z prawem. Nie jest kwestyjne, że w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 1996 r. w sprawie wykazu prac szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia kobiet (Dz. U. Nr 114, poz. 545 ze zm.) szkodliwymi są prace wykonywane przez kobiety związane z ręczną obsługą urządzeń sterowania ruchem kolejowym. Zdaniem Sądu organ nie przekroczył dozwolonych granic uznania administracyjnego a zaskarżona decyzja nie uchybia prawu. Za błędny uznać należało zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak też argumentację strony skarżącej na poparcie tego zarzutu (iżby decyzja inspektora pracy była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.