II OSK 1658/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki jawnej [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 204/10 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną II OSK 1658/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. S., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta Kołobrzeski, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce jawnej [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania części obiektu Centrum Handlowo – Usługowego [...], zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Kołobrzegu – na część z zakwaterowaniem turystycznym i rekreacyjnym. Następnie, na wniosek inwestora, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 155 kpa i art. 36a ust 2 ustawy Prawo budowlane, organ zmienił w/w decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany dotyczący przebudowy z rozbudową i nadbudową i zmianą sposobu użytkowania części obiektu Centrum Handlowo – Usługowego [...] na część z zakwaterowaniem turystycznym i rekreacyjnym w budynku wolno stojącym D (pawilon handlowo – usługowy Restauracja "Mola"). Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła D. S. podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia 27 sierpnia 2009 r., działając na podstawie na podstawie art. 157 § 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawczyni jako właścicielka pięciu lokali w budynku Centrum [...] jest członkiem wspólnoty lokalowej Centrum Handlowo – Usługowego przy ul. [...] 1a w Kołobrzegu. Uchwałą nr 3/2008, podjętą na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, Wspólnota wyraziła zgodę na przebudowę i nadbudowę pawilonu D Centrum [...], która nie wprowadzi utrudnień w dostępie do lokali należących do wnioskodawczyni ani nie wpłynie na zmniejszenie ich powierzchni użytkowej. Wnioskująca nie przedstawiła bowiem konkretnego przepisu prawa materialnego wskazującego naruszenie jej interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie jej za stronę postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania D. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, gdyż wnioskująca nie wskazała przepisu prawa materialnego wskazującego naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie jej obok Wspólnoty za stronę postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania i jego nierozpatrzenie oraz zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzje organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone postępowaniem przeprowadzonym z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji naruszyły w/w zasady postępowania administracyjnego, które obowiązują również w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie m.in. w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, mogą być one podjęte wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzorczego, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowania w sprawie. W ocenie Sądu I instancji obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, czy wnioskująca o wszczęcie postępowania nadzorczego D. S., mimo że jest członkiem wspólnoty lokalowej ma interes prawny dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia uzasadniły jedynie faktem członkostwa wnioskującej we wspólnocie lokalowej. Tymczasem analizując przepisy ustawy o własności lokali, Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd. Jeśli bowiem członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, stanowi to podstawę do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Jednak organ odwoławczy istnienia interesu prawnego nie wyjaśnił. Nie zostało również ustalone, czy pawilon D oraz działka pod tym budynkiem stanowią własność inwestora, czy też są w stosownych udziałach współwłasnością właścicieli lokali. Jeżeli taka sytuacja miałaby miejsce to niewątpliwie skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby strona postępowania. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] sp. j. [...], reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, art. 21 ust. 1, 2 , 3 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, polegającą na uznaniu, że współwłaścicielka nieruchomości zarządzanej przez wspólnotę lokalową na zasadach wynikających z art. 20 i nast. ustawy o własności lokali jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej nieruchomości wspólnej. Błędna wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skutkowała nieuzasadnionym rozszerzeniem katalogu podmiotów uprawnionych do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie o stwierdzenie nieważności decyzji, co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój własny indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym. Nie podzielił również oceny, że jeżeli działka pod rozbudowywanym budynkiem stanowi współwłasność właścicieli lokalu, to skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest stroną postępowania. Zdaniem autora skargi, aby D. S. mogła być uznana za stronę postępowania zobligowana była wykazać, że spełnia przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a więc że jej lokale znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, czego nie uczyniła, a Sąd I instancji tej okoliczności nie kwestionował. Błędnym zaś zastosowaniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przyjęcie, że z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę wynika prawo do uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że z treści art. 21 ust. 3 ustawy o własności lokali wynika, że zarząd wspólnoty składa oświadczenia, w tym wymienione w art. 22 ust. 2 pkt 5 ustawy, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali. Skutek ten powstaje zatem do wszystkich właścicieli w zakresie, w jakim wspólnota wyraziła zgodę na nadbudowę czy przebudowę nieruchomości wspólnej. Uzasadnienie wyroku wydaje się być, w ocenie strony skarżącej sprzeczne, gdyż z jednej strony przyjmuje się, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Z drugiej natomiast wskazuje, że sam fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy pozwolenie na budowę daje mu status strony. Te dwa stanowiska nie dają się pogodzić w sytuacji, gdy nieruchomość wspólna zarządzana jest przez wspólnotę na zasadach wynikających z ustawy o własności lokali. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu, który uznał, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy D. S. posiadała interes prawny dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd zupełnie pominął kwestię związaną z uregulowaniem kręgu podmiotów będących stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej, jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji była decyzja, wydana w oparciu o art. 157 § 3 kpa, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kołobrzeskiego z dnia [...] lutego 2009 r. o zmianie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy członek wspólnoty lokalowej ma prawo do samodzielnego występowania z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu, w którym przymiot strony przysługiwał wspólnocie. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji publicznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest zaś konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98). Nie zawsze zatem zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o zmianie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Na uwadze należało mieć zatem przede wszystkim art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle powyższego przepisu w postępowaniu zasadniczym jako strona występowała wspólnota lokalowa. Nie jest jednak uprawnione twierdzenie, że członkowi wspólnoty w postępowaniu nieważnościowym nie może przysługiwać przymiot strony. Działanie poprzez zarząd wspólnoty lokalowej nie jest bowiem wyłączną formą udziału członka wspólnoty w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), sprawami wspólnoty lokalowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali ogranicza samodzielność działania zarządu do czynności zwykłego zarządu, jako że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali, wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności i udzielająca pełnomocnictwa do zawierania umów. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany uznaje się pogląd, że przepisy ustawy o własności lokali nie wykluczają działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych uzasadnionych interesów (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 r., IV SA 1997/97). Każdy właściciel lokalu, stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć bowiem swój własny interes prawny podlegający ochronie, w tym także w oparciu o przepisy z zakresu prawa administracyjnego. Nie sposób zatem zaakceptować stanowiska, zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, wedle którego z kręgu stron postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę należy wykluczyć właściciela lokalu, będącego członkiem wspólnoty mieszkaniowej. W przypadku wyodrębnionej własności lokali podmiot, któremu przysługuje prawo własności poddaje się rygorom ustawy o własności lokali. Powstanie wspólnoty lokalowej i poddanie nieruchomości wspólnej zarządowi wspólnoty nie oznacza jednak, że podmiot ten wyzbywa się uprawnień związanych z przysługującym mu prawem własności. Należy zauważyć, iż wspólnota lokalowa jedynie reprezentuje interesy jej członków i w pewnych sytuacjach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować wspólnota lokalowa. Członek wspólnoty lokalowej winien wskazać zatem na konkretną okoliczność związaną z planowaną inwestycją, która godzi w jego indywidualny interes prawny, znajdujący odzwierciedlenie w obowiązującym przepisie prawa. Dopiero wykazanie istnienia indywidualnego interesu prawnego stanowi podstawę do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej samodzielne działanie członka wspólnoty lokalowej nie podlega wyłączeniu nawet wówczas, gdy – tak jak na gruncie rozpoznawanej sprawy – wspólnota podjęła uchwałę, której skutki obejmują wszystkich jej członków. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż ustawodawca przewidział w art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali możliwość zaskarżenia przez członka wspólnoty uchwały właścicieli lokali m.in. w przypadku, gdy narusza ona jego interesy. Przyznanie takiego prawa członkowi wspólnoty oznacza, że nawet w sytuacji, gdy przedmiotem uchwały jest czynność, o której mowa w art. 22 ust. 3 pkt 7 ustawy o własności lokali, a więc wyrażenie zgody na nadbudowę czy przebudowę nieruchomości wspólnej, istnieje możliwość naruszenia interesu prawnego poszczególnych właścicieli lokali. Właściciel lokalu może dochodzić ochrony własnego interesu prawnego bądź to w drodze powództwa do sądu powszechnego, bądź też na drodze administracyjnej poprzez zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że członek wspólnoty może wystąpić w postępowaniu administracyjnym, w której działa wspólnota lokalowa, jeżeli wykaże swój zindywidualizowany interes prawny. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 21 ust. 1, 2 , 3 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali. Jednocześnie podzielić należy pogląd autora skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że prawo do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, niezależnie od udziału wspólnoty lokalowej, jest wynikiem samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Twierdzenie takie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest nieuprawnione i pozostaje w sprzeczności z prezentowanymi przez Sąd meriti rozważaniami co do istnienia interesu prawnego członka wspólnoty lokalowej, warunkującego jego samodzielny udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższe nie może jednak wywołać skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na podstawie art. 157 § 3 kpa (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r.) można było natomiast odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zestawienie powyższych przepisów wskazuje, iż postępowanie to jest niejako dwuetapowe. Żądanie wszczęcia postępowania uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Etap ten służy badaniu kwestii formalnych dotyczących sfery podmiotowej i przedmiotowej sprawy. W przypadku wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podmiotu będącego członkiem wspólnoty lokalowej na etapie tym organ administracji winien ustalić, czy wnioskodawca w złożonym podaniu legitymuje się interesem prawnym. Skoro istnienie takiego interesu prawnego nie wynika wprost z treści podania, to obowiązkiem organu administracji publicznej, do którego żądanie wpłynęło jest zbadanie istnienia tego interesu prawnego. Ustalenie istnienia interesu prawnego polegać może na wezwaniu wnioskodawcy do jego wykazania, czego organy administracji nie uczyniły. Jeżeli zatem organ, do którego wpłynęło podanie nie podjął się wyjaśnienia okoliczności warunkujących ocenę złożonego wniosku w aspekcie wywołania skutku w postaci skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8