VII SA/Wa 204/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta K. decyzją wydana [...] marca 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Jawnej P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie z rozbudową i nadbudową oraz zmianą sposobu użytkowania części obiektu Centrum Handlowo – Usługowego B. zlokalizowanego na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w K. – na część z zakwaterowaniem turystycznym i rekreacyjnym. Następnie na wniosek inwestora organ zmienił w/w decyzję na podstawie art. 155 kpa i art. 36 a ust 2 ustawy Prawo budowlane decyzją znak [...] wydaną [...] lutego 2009 r. w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany dotyczący przebudowy z rozbudową i nadbudową i zmianą sposobu użytkowania części obiektu Centrum Handlowo – Usługowego B. na część z zakwaterowaniem turystycznym i rekreacyjnym w budynku wolnostojącym [...] ( pawilon handlowo – usługowy Restauracja [...] Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła D. S. podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 33,34 i 35 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawczyni jest członkiem wspólnoty lokalowej Centrum Handlowo – Usługowego przy ul. [...] w K., jest właścicielką 5 – ciu lokali w budynku Centrum B. Wspólnota której członkiem jest D. S. w uchwale nr [...] podjętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 24.06.1994 r. o własności lokali wyraziła zgodę na przebudowę i nadbudowę budynku. Projektowana inwestycja dotyczy wolno stojącego w sąsiedztwie budynku Centrum B. pawilonu [...] i nie wprowadzi utrudnień dostępu do lokali należących do wnioskodawczyni ani nie wpłynie na zmniejszenie ich powierzchni użytkowej. Wnioskująca nie przedstawiła konkretnego przepisu prawa materialnego wskazującego naruszenie jej interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie jej za stronę postępowania. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. S. podnosząc, że inwestycja negatywnie wpłynie na bezpieczne użytkowanie jej lokali zgodnie z ich przeznaczeniem. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, powołał przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zgodne z prawem, gdyż wnioskująca nie wskazała przepisu prawa materialnego wskazującego naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie jej obok Wspólnoty za stronę postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła D. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła organowi niewyjaśnienie zarzutów odwołania i jego nie rozpatrzenia oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującego w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzje organ jest zobligowany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa , innymi słowy nie nosi cech dowolności. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] listopada 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. odmawiającą wszczęcia na wniosek skarżącej D. S. postępowania w sprawie decyzji Starosty K. wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organy obu instancji wydając kontrolowane rozstrzygnięcia naruszyły w/w zasady postępowania administracyjnego, które obowiązują organy również w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Jak wyżej podkreślono kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, w którym nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, gdyż organ może odmówić wszczęcia postępowania ( art. 157 § 3 kpa). Zgodnie z treści art. 157 § 3 kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzorczego, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowania w sprawie ( vide: wyrok NSA z 25.04.2006 r., sygn. I OSK 725/05 LEX nr 209119). Przy czym w niniejszej sprawie obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie czy wnioskująca o wszczęcie postępowania nadzorczego D. S. mimo, że jest członkiem Wspólnoty Lokalowej Centrum Handlowo – Usługowego ma interes prawny dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego. Organy obu instancji swoje rozstrzygnięcia uzasadniły jedynie faktem członkostwa wnioskującej we Wspólnocie Lokalowej Centrum Handlowo – Usługowego [...] co powoduje, że nie posiada przymiotu strony w sprawie w której stroną była reprezentująca ją Wspólnota oraz tym iż rozbudowa, przebudowa, nadbudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku znajdującego się w pobliżu budynku w którym wnioskująca ma będące jej własnością lokale użytkowe nie wpłynie na zmniejszenie powierzchni użytkowych tych lokali ani nie wprowadzi utrudnień dostępu do nich. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. Nr 83, poz. 388 z późn. zm. ), sprawami Wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz. Jednakże przepis art. 22 ust 1 cyt ustawy ogranicza działanie zarządu do kwestii zarządu zwykłego, przy czym ust. 3 tego przepisu wymienia przykładowo wiele czynności przekraczających zwykły zarząd. Uregulowanie to nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co oznacza sformułowanie, iż zarząd reprezentuje Wspólnotę na zewnątrz, a w każdym razie nie wyklucza działania członków Wspólnoty Mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw. Sąd nie podziela stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej zarząd. Wynika to zresztą niedwuznacznie z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a w szczególności z art. 21 i 22 tej ustawy. Jeśli zatem członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. Jednak organ odwoławczy tej kwestii nie wyjaśnił. Organ nie wyjaśnił również, czy nieruchomość ( budynek [...] objęty kontrolowaną decyzją oraz działka pod tym budynkiem) stanowią własność inwestora czy też są w stosownych udziałach współwłasnością właścicieli lokali. Jeżeli taka sytuacja miałaby miejsce to niewątpliwie skarżąca jako współwłaścicielka nieruchomości której dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę byłaby strona postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust 1 c , art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.