II OSK 1349/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Polska Spółki z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 847/10 w sprawie ze skargi H. M., B. M., A. K. – C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od H. M., B. M., A. K. – C., M. C. solidarnie na rzecz [...] Polska Spółki z o.o. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 847/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skarg H. M., B. M., A. K. – C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011r. w przedmiocie warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. o warunkach zabudowy, Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 , art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. - zwana dalej u.p.z.p.) ustalił na rzecz "[...]" spółka z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wraz zagospodarowaniem terenu i wjazdem przy ul [...] w Poznaniu, przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...] i [...], ark. [...], obr. G., położonej w Poznaniu przy ul [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa wolnostojąca niska, mieszkaniowa, o charakterze willowym, z dużym udziałem zieleni, położona w obszarze klinowo – pierścieniowego systemu zieleni, funkcja zabudowy mieszkalna, wielorodzinna w zabudowie wolnostojącej. Przeprowadzona analiza wykazała, że planowane zamierzenie kontynuuje linię zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokość i geometrię dachu, wielkość powierzchni zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem spełnia pięć warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. C. i M. C., a także H. M., M. K., B. M., J. L., K. M. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji prawidłowo uzasadnił odstępstwo od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, a planowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli budynków przy ul [...] nr [...] i [...]. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na ostateczną decyzję wnieśli: H. M., B. M., oraz A. K.- C. i M. C. H. M. zarzuciła naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego: - art. 64 ust. 1, w zw z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędną analizę stanu faktycznego i prawnego terenu pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, zachowanie walorów architektonicznych i krajobrazowych, oraz uwarunkowań kompozycyjno – estetycznych; - naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, treść pojęcia działki sąsiedniej jest uzależniona wyłącznie od uznania organu i dowolnego wyznaczenia przez ten organ obszaru analizowanego; - naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez uznanie, że obszar analizowany może zostać wyznaczony przez organ w sposób dowolny, a analiza może zostać przez ten organ w sposób wybiórczy, - naruszenie § 5 rozporządzenia, poprzez mniemające uzasadnienia w wynikach analizy wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, niebędącego średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego. H. M. zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8 art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. A. C. i M. C. zarzucili, że nie uzgodniono z właścicielami nieruchomości sąsiednich kwestii obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji. Skarżący B. M. zarzucił: Błędy w ustaleniach faktycznych polegające na: - oczywiście bezzasadnym przyjęciu, iż sąsiednie budynki są czterokondygnacyjne bądź pięciokondygnacyjne, chociaż kondygnacje są trzy, a czwarta stanowi poddasze użytkowe; - przyjęcie błędnej i nierzetelnej mapy nieruchomości nieuwzględniającej istniejących faktycznie na nieruchomości roślin i budynków. Skarżący zarzucił także, że realizacja planowanego wyjazdu na ul [...] odbywać się będzie poprzez działkę nienależącą do inwestora i spowoduje dalszą znaczną dewastację zieleni przy ulicy oraz utrudnienia komunikacyjne na ul [...]. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania "[...]" sp. z o.o., wniosła o oddalenie wszystkich skarg. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w obrębie S. i Al. [...], została wpisana do wykazu obiektów na terenie miasta Poznania, wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych, dzielnica willowa z domami i ogrodami, Park S. ze stawem i restauracją oraz aleja kasztanowców. W tym samym wykazie pod pozycją [...] figuruje zabudowa willowa, założenia parkowe, w ramach zespołu urbanistyczno architektonicznego XIX wiecznego Poznania, od północy zamkniętego właśnie ulicą [...] (http://bip.um.poznan.pl/). Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wypowiedziały się, co do przedmiotowej kwestii, stwierdzając wyłącznie, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowa nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien ww. okoliczność dostrzec i zastosować się do przepisu art. art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uwzględniając ewentualnie przepis art. 8 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z którym do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Pominięcie zasadniczego elementu hipotetycznego stanu faktycznego stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie przepisu prawa materialnego – art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w następstwie tego naruszenie przepisów postępowania, art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zauważył, że powierzchnia zabudowy działki [...] nie wynika z faktu pierwotnego posadowienia budynku na tej działce, ale z faktu wydzielenia z tej działki, działek nr [...] i [...], w sytuacji, gdy na działce nr [...] przedmiotowy budynek już się znajdował. Jest to, więc wyjątkowa sytuacja, która spowodowała, że powierzchnia zabudowy tej działki znacząco odbiega od pozostałych – znajdujących się w analizowanym obszarze działek. Zdaniem Sądu, powierzchnia zabudowy działki nr [...] nie wpisuje się w ład architektoniczno przestrzenny analizowanego terenu, stanowi wyjątek, pozostający w sprzeczności z tym ładem. Zaskarżona decyzja zawiera też sprzeczność w zakresie określenia na 25 % powierzchni biologicznie czynnej działek, na których planowana jest inwestycja. W skardze kasacyjnej [...], zaskarżyła powyższy wyrok w całości. I. Opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako P.p.s.a, Sądowi pierwszej instancji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i dowolne ustalenie, iż decyzja o warunkach zabudowy została wydana w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji poprzez uznanie, że organ I instancji oraz organ odwoławczy naruszyły art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), co było równoznaczne z naruszeniem przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie materiałów nie znajdujących się w aktach sprawy, tj. informacji ze stron internetowych urzędu miasta Poznania, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji co było równoznaczne z naruszeniem przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 106 § 4 P.p.s.a oraz art. 106 § 5 P.p.s.a poprzez oparcie rozstrzygnięcia w oparciu o informacje odnośnie wykazu obiektów zabytkowych ze strony internetowej http://bip.um.poznan.pl., które nie stanowią dokumentu ani nie są faktami powszechnie znanymi, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji co było równoznaczne z naruszeniem przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art.151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i dowolne ustalenie, że planowana inwestycja nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej, bowiem przyjęta do analizy koncepcji przestrzennej działka nr [...] powstała z wyjątkowej sytuacji wydzielenia z tej działki innych działek, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji poprzez uznanie, iż organ odwoławczy naruszył art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), co było równoznaczne z naruszeniem przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i ustalenie, iż organ administracji naruszył przepisy postępowania, tj., art. 7 i 77 k.p.a. i w sposób niepełny ustalił stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji bezzasadne uchylenie zaskarżonych decyzji co było równoznaczne z naruszeniem przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i dowolne ustalenie, że planowana inwestycja nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej, co było równoznaczne z naruszeniem przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegający na braku prawidłowej kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnych. II. Opierając się na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a, Sądowi pierwszej instancji zarzuca naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz bezpodstawne przyjęcie, w oparciu o informacje ze strony internetowej Urzędu Miasta Poznania, że obszar inwestycji wpisany jest do rejestru objętego ochroną wynikającą z przepisów przedmiotowej ustawy ze skutkami wynikającymi z powołanych przepisów w szczególności koniecznością uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), poprzez jego błędną wykładnię dokonanie samodzielnej i niepopartej dowodami ani właściwymi ustaleniami analizy kontynuacji i parametrów zabudowy i w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji wydał błędną pod względem merytorycznym i opartą na niewłaściwej sporządzonej analizie funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], co zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. § 2 pkt 4, § 3 ,§ 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że organ dokonał niewłaściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając niewłaściwy obszar analizowany a tym samym średni wskaźnik powierzchni zabudowy. III. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzuca nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a), tj. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiałach, których nie ma w aktach sprawy, które nie stanowią faktu notoryjnego, i które nie były przedmiotem zarzutów, a strona została pozbawiona możliwości ustosunkowania się do tych informacji i wykazania ich nieprawdziwości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej uwzględnienie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna czyni zadość wymogom ustawowym. Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżąca kasacyjnie Spółka uprawdopodobniła skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Najdalej idącym zarzutem procesowym jest zarzut nieważności postępowania poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw (art. 183 § 5 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji miał się dopuścić tego naruszenia poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiałach, których nie ma w aktach sprawy, które nie stanowią faktu notoryjnego, i które nie były przedmiotem zarzutów. Zarzut ten jednak nie zasługuje na uwzględnienie. Do pozbawienia strony możności obrony swych praw dochodzi wówczas, gdy w wyniku uchybień procesowych nie może ona brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. B.Gruszczyński [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 538, postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2012 r., II OSK 136/12, LEX nr 1116290). Powodem uchylenia wyroku z uwagi na przesłankę nieważności, wskazaną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., muszą być uchybienia, do których doszło w postępowaniu sądowym. Z akt sprawy wynika, że na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strona miała zapewniony udział w postępowaniu, była zawiadomiona o rozprawie, mogła składać wnioski i przedstawiać swoje stanowisko. Chybiony jest zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej p.u.s.a.). Zgodnie z art. 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 2 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje zatem przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Operując metodyką kontroli wykładni prawa w odniesieniu do stanowiącego przedmiot kontroli zaskarżonego aktu, sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno - proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i n.). Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i to zarówno w jej aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 135, art. 141 § 4, art. 151 i art. 133 § 1 P.p.s.a. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Posługując się wydrukiem internetowym, niemającym waloru dokumentu uznał, że nieruchomość obejmująca działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], ark. [...], obr. G., położona w Poznaniu, przy ul. [...], została wpisana do wykazu obiektów zabytkowych na terenie miasta Poznania. Rację ma strona skarżąca kasacyjnie argumentując, że sam wykaz obiektów wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych, umieszczony na stronie internetowej Urzędu Miasta Poznania, nie stanowi dokumentu, który mogłyby być dowodem w sprawie, tym bardziej w przypadku, gdy zawiera inne informacje, niż te które wynikają w dokumentów, którym można przyznać walor dowodowy w tej sprawie. Podkreślić należy, że zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sąd administracyjny jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym rozstrzygnięciem. W postępowaniu przed sądem administracyjnym, co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego. Kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego, a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem wydającym zaskarżoną decyzję. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, ale tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Z przepisu tego wynika, więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). Należy zgodzić się z twierdzeniem skargi, że Sąd pierwszej instancji, wychodząc poza materiał aktowy sprawy, naruszył przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. Skarga kasacyjna trafnie też zarzuca naruszenie postanowień art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem wszelkie okoliczności znajdujące się w aktach sprawy muszą być znane wyrokującemu sądowi. W świetle poczynionych rozważań należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla w pełni analizy stanu faktycznego i prawnego, jaka poprzedza podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym za usprawiedliwiony uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 19 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568). Sąd bowiem błędnie uznał, że w sprawie przepis ten winien mieć zastosowanie, uwzględniając również przepis art. 8 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 75, poz. 474), zgodnie z którym do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Wbrew twierdzeniu Sądu, z ustaleń organów administracji wynika jednoznacznie, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie jest objęta ochroną konserwatora zabytków. Organy nie miały zatem podstaw do zastosowania przepisu art. 19 ust. 1a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uwzględniając przepis art. 8 ustawy z dnia z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Potwierdza to treść zaświadczenia wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...], z którego wynika, że nieruchomość przy ul. [...] w Poznaniu obejmująca działki nr [...] i [...] nie jest objęta żadną formą ochrony zabytków wymienioną w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nie jest ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Zasadny jest także zarzut kasacji wskazujący, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, że okoliczności podnoszone w skardze dotyczące podziałów działek i okoliczności wyodrębnienia ich do odrębnych ksiąg wieczystych, mogą stanowić osobny zarzut. Organ administracji rozstrzygając sprawę opiera się na istniejącym stanie faktycznym i prawnym nieruchomości położonych w obszarze analizowanym i nie ma kompetencji do oceny zdarzeń poprzedzających postępowanie w sprawie, ani też do kwestionowania ewentualnych podziałów nieruchomości oraz dokonywania ich oceny. Organy orzekają na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Podział działek nie jest sytuacją "wyjątkową", jak to wskazane zostało w zaskarżonym wyroku. Organ architektoniczno-budowlany, właściwy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy, nie jest właściwy do ustalenia, w jakim celu dokonywane były podziały działek oraz wyprowadzania stąd konsekwencji prawnych. Bierze on bowiem pod uwagę aktualny, w chwili prowadzenia postępowania, stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, a w szczególności sposób ich zabudowy i zagospodarowania. Trafnie zostało wykazane w skardze kasacyjnej, że działki numer [...] i [...] objęte inwestycją, nie powstały z podziału geodezyjnego działki [...], przeciwnie funkcjonują one od dawna, jako samodzielne działki geodezyjne (wcześniej odpowiednio jako parcele katastralne nr [...] i [...]). Zgodnie z pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. (znak: [...]) najstarszym dokumentem znajdującym się w zasobie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w Poznaniu jest Księga parcel, na podstawie której wskazano, że parcele katastralne nr [...],[...] i [...], które odpowiadają obecnie działkom o numerach [...],[...] i [...] zostały ujawnione w 1935 roku. Zasadny jest też zarzut wadliwej wykładni art. 61 ust 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647 ze późn. zm.) poprzez dokonanie samodzielnej i nie popartej dowodami ani właściwymi ustaleniami, analizy kontynuacji i parametrów zabudowy i w konsekwencji przyjęcie, że organ I instancji wydał błędną pod względem merytorycznym i opartą na niewłaściwej analizie funkcji i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzję o warunkach zabudowy z dnia 12 kwietnia 2010 r. Za dowolne uznać należy ustalenia Sądu, że planowana inwestycja nie kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy. Organy uzasadniły przyjęcie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki; w niniejszej sprawie wnioskowany budynek parametrami i architekturą nawiązuje do budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, czyli budynków położonych przy ul. [...] nr [...] i [...]. Teren, którego dotyczy wniosek ma pow. 1393 m2, czyli o ok. 150 m2 więcej, niż posiada największa działka nr [...] przy ul. [...]. Uwzględniając powyższe uwarunkowania zasadnie ustalone zostało, że średni wskaźnik z dwóch wyżej omawianych działek nr [...] (47%) i nr [...] (20%). Średni wskaźnik z tych dwóch działek wyniósł 33,5%. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Wskaźnik ten nie musi stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego - może zatem zostać ustalony w inny sposób, lecz - jak to wyraźnie wynika z ustępu drugiego § 5 rozporządzenia, musi to wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie uwzględnienie przytoczonych okoliczności podczas ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.