II SAB/Wa 189/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w I. na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej - oddala skargę - P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2011 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia: 1) dokumentu stanowiącego podstawę do zlecenia zewnętrznemu wykonawcy G. Sp. z o.o. i Gx. Sp. z o.o. przeprowadzenia weryfikacji projektu P. Sp. z o.o. o numerze [...] oraz do wskazania podstawy prawnej prowadzenia ww. działania; 2) raportu, sporządzonego przez G. Sp. z o.o. i Gx. Sp. z o.o., a dotyczącego weryfikacji projektu P. Sp. z o.o. o numerze [...]; 3) dokumentów będących podstawą wstrzymania podpisania umowy z P.; 4) wskazania podstawy prawnej prowadzenia konsultacji i uzgodnień pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów; 5) informacji o terminie podpisania umowy z P. W odpowiedzi na wniosek Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia 1 lutego 2011 r. udostępniła kopię decyzji Komisji Konkursowej o wyłonieniu w trybie zamówienia publicznego G. i Gx. jako zewnętrznego wykonawcy do przeprowadzenia weryfikacji projektu P. i poinformowała jednocześnie, że podanie podstawy prawnej wskazanego działania, jak również w zakresie prowadzenia konsultacji i uzgodnień pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie mieści się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W zakresie udostępnienia raportu PARP poinformowała, że treści zawarte w raporcie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnośnie dokumentów będących podstawą wstrzymania podpisania umowy z P. poinformowano, że są to dokumenty regulujące możliwość przyznawania pomocy publicznej, w szczególności rozporządzenie [...] oraz art. 30 i 30a ww. ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W zakresie terminu podpisania umowy z P. poinformowano, że aktualnie prowadzone jest postępowanie wyjaśniające, a sprawa jest przedmiotem uzgodnień, w związku z czym nie można podać terminu podpisania umowy. Wnioskiem z dnia 22 lutego 2011 r. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w I. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia: 1) raportu, sporządzonego przez G. Sp. z o.o. i Gx. Sp. z o.o., a dotyczącego weryfikacji projektu P. Sp. z o.o. o numerze [...] oraz do 2) wskazania podstawy prawnej prowadzenia konsultacji i uzgodnień pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W odpowiedzi na wniosek Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości pismem z dnia [...] maja 2011 r. poinformowała, że celem analizy G. było przeanalizowanie i wykazanie, czy nie doszło do sztucznego dzielenia dużego projektu inwestycyjnego. Wniosek z dnia 22 lutego 2011 r. dotyczy indywidualnego sporu pomiędzy P. a PARP, żądane w tym trybie informacje tracą walor informacji publicznej. Argumenty te są aktualne również dla wniosku o udostępnienie pism pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Powyższa korespondencja, mimo iż stanowi dokumenty urzędowe organów, w treści swej odnosi się bezpośrednio do spraw indywidualnych, tj. postępowania wyjaśniającego pod kątem sztucznego podziału dużego projektu, w związku z czym wniosek w tym zakresie jest wnioskiem w sprawie indywidualnej, co sprawia, że żądane informacje nie mieszczą się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co do podstawy prawnej prowadzenia konsultacji i uzgodnień, jak i podstawy prawnej działania PARP, informacje te nie mieszczą się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze na bezczynność, skierowanej do tutejszego Sądu, P. Sp. z o.o. wniosła o nakazanie PARP udostępnienia żądanych we wniosku informacji, ewentualnie nakazanie organowi wydania decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że wniosek z dnia 22 lutego 2011 r. pozostał bez odpowiedzi. Czynność udzielenia informacji publicznej jest czynnością materialno- techniczną i żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji obowiązku nadawania tejże czynności żadnej szczególnej formy. Bezczynność organu polegała więc na tym, że mógł udzielić informacji publicznej w odpowiedzi na wniosek z dnia 22 lutego 2011 r., lecz jej nie udzielił. Strona skarżąca zarzucił, że dokumenty, podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to również ekspertyzy sporządzane na rzecz organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, w szczególności dokumentem takim jest raport G. , skoro jego opracowanie odbyło się na potrzeby realizacji ustawowych zadań PARP, w toku prowadzonego postępowania weryfikacyjnego wniosków o dofinansowanie. Za informację publiczną, zdaniem strony skarżącej, uznać należy również informację dotyczącą podstawy prawnej prowadzenia konsultacji i uzgodnień pomiędzy PARP a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Informacja ta dotyczy uzyskania wewnętrznych regulacji ww. organów, stanowiących podstawę do wymiany informacji na temat prowadzonego postępowania. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, informacją publiczną niewątpliwie są pisma skierowane przez PARP do ww. podmiotów oraz odpowiedzi, udzielone przez te podmioty w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, warunkującym podpisanie ze stroną skarżącą umowy o dofinansowanie. Żądane przez stronę skarżącą informacje – jego zdaniem – stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości – w odpowiedzi na skargę – wniosła o oddalenie skargi, albowiem w sprawie nie zachodzi bezczynność PARP, gdyż dnia [...] maja 2011 r. PARP (w odpowiedzi na wniosek z dnia 22 lutego 2011 r.) dokonała czynności i wysłała do strony skarżącej pismo z wyjaśnieniami w sprawie, więc zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Informacją publiczną jest przekazanie wiedzy, stwierdzeń odnośnie faktów, które nie dotyczą spraw indywidualnych oraz nie dotyczą dokumentów prywatnych. Nie może budzić wątpliwości, że w świetle wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji, żądane informacje dotyczą indywidualnej sprawy strony skarżącej, a nie spraw publicznych oraz dokumentów prywatnych, a nie publicznych. Zlecenie wykonania raportu G. miało na celu wyjaśnienie wątpliwości na temat ewentualnego sztucznego podziału dużego projektu inwestycyjnego. Raport jest więc dokumentem, którego treść odnosi się bezpośrednio do indywidualnego wniosku o dofinansowanie P. O tym, czy dokument taki stanowi informację publiczną, nie decyduje jego umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy, ale jego treść, zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta dotyczy również danych o indywidualnych sprawach, ale tylko w takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. Zatem nie wszystkie informacje pozostające w dyspozycji podmiotu publicznego i przezeń wytworzone muszą mieć publiczny charakter. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę na bezczynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie jako p.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje § 2 i 3 powołanego przepisu. W myśl przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obwiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt SAB 23/87 (ONSA 1988, Nr 1, poz. 13) przyjął, że z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest, czy organ ten nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla załatwienia sprawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 86). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że na ocenę zarzutu bezczynności wpłynąć musi fakt udzielenia przez Polską Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia 22 lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. udzielono odpowiedzi na zapytanie, jaki był cel analizy wykonywanej przez G. PARP poinformowała stronę skarżącą, że celem analizy G. było przeanalizowanie i wykazanie, czy nie doszło do sztucznego dzielenia dużego projektu inwestycyjnego. Zdaniem PARP wniosek z dnia 22 lutego 2011 r. dotyczył indywidualnego sporu pomiędzy P. a PARP; żądane w tym trybie informacje tracą walor informacji publicznej. Argumenty te PARP uznała za aktualne również dla wniosku o udostępnienie pism pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Powyższa korespondencja, mimo iż stanowi dokumenty urzędowe organów, zdaniem PARP, w treści swej odnosi się bezpośrednio do spraw indywidualnych, tj. postępowania wyjaśniającego pod kątem sztucznego podziału dużego projektu, w związku z czym wniosek w tym zakresie jest wnioskiem w sprawie indywidualnej, co powoduje, że żądane informacje nie mieszczą się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również podanie podstawy prawnej prowadzenia konsultacji i uzgodnień, jak i podania podstawy prawnej działania PARP (zdaniem Agencji) nie mieszczą się w definicji informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem wbrew stanowisku strony skarżącej, PARP udzieliła mu odpowiedzi na wniosek z dnia 22 lutego 2011 r. W konsekwencji w dacie składania skargi PARP – zdaniem strony skarżącej – nie udostępniła jej raportu G. oraz nie wskazała podstawy prawnej prowadzenia konsultacji i uzgodnień pomiędzy PARP a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Bez wątpienia decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 173/09). Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o udostępnienie raportu G., Sąd miał na uwadze treść wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. (sygn. akt I OSK 50/06), zgodnie z którym Sąd Administracyjny, do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy dotyczy to informacji publicznej (tak samo NSA w wyroku z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 209/09). Zatem w niniejszej sprawie Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musiał zapoznać się z raportem G. i następnie dopiero rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe rozważania NSA, Sąd orzekający w sprawie niniejszej zażądał od Prokuratury Apelacyjnej w B. udostępnienia raportu G., aby móc ocenić, czy wniosek strony skarżącej w tym przedmiocie dotyczy informacji publicznej. Na tak postawione pytanie Sąd – po zapoznaniu się z raportem – udzielił odpowiedzi negatywnej, uznając, że informacje zawarte w raporcie nie są informacjami publicznymi. Analiza raportu doprowadziła Sąd do wniosku o prawidłowości twierdzeń PARP, iż treść raportu dotyczy analizy i kontroli wniosku o dofinansowanie projektu (m.in.) strony skarżącej celem ustalenia, czy nie nastąpił sztuczny podział dużego projektu, ze względu na co wniosek o dofinansowanie, złożony przez stronę skarżącą, nie mógłby otrzymać dofinansowania. Sam raport G. nie dotyczy zatem informacji publicznych, jest bowiem analizą i kontrolą projektu strony skarżącej pod względem możliwości udzielenia dofinansowania. Trafnie zatem PARP powołał się na analizę przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 października 2009 r. (sygn. akt I OSK 173/09). W wyroku tym NSA uznał, że organ administracji, do którego kierowany jest wniosek o udzielenie informacji w trybie omawianej ustawy, może wydać decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca w sprawie niniejszej – tak jak w cytowanym wyroku NSA – domaga się udostępnienia raportu oraz podania podstawy prawnej działania PARP, polegającego na wymianie pism pomiędzy Agencją a podmiotami wskazanymi we wniosku, które to informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rzeczywistości więc w sprawie niniejszej mamy do czynienia z analogiczną sytuacją, gdyż pytanie o działanie organów w indywidualnych sprawach dotyczących wnioskodawcy nie jest informacją publiczną. Organ, do którego wpływa takie zapytanie nie musi wydawać decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, ale może poprzestać – jak w sprawie niniejszej – na odpowiedzi na pisma strony skarżącej. Zaznaczyć należy, że odpowiedzi PARP udzieliła również na pismo strony skarżącej z dnia 22 lutego 2011 r., wbrew twierdzeniom skargi. Skoro jednak żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lecz dotyczy sprawy indywidualnej, zbadania wniosku strony skarżącej pod kątem sztucznego podziału dużego projektu, o którego dofinansowanie wnosi- skarga na bezczynność PARP nie mogła zostać uwzględniona. Z tych samych przyczyn za informację nie mieszczącą się z przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej PARP uznał żądanie podania podstawy prawnej i treści korespondencji pomiędzy PARP a Ministerstwem Gospodarki, Ministerstwem Rozwoju Regionalnego oraz Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Stosownie do postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 928/05) w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można uzyskać tylko informacje i wiadomości o projektowanych aktach prawnych czy aktach nieogłoszonych. Wniosek strony skarżącej z dnia 22 lutego 2011 r. słusznie zatem został uznany za wniosek w sprawie indywidualnej, a żądane w jego trybie informacje nie posiadają cech informacji publicznej. W tej sytuacji należało oddalić skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.