II OSK 741/12

Dnia 9 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane związane z nadbudową budynku biurowego położonego na terenie działki nr [...],[...], obręb [...], przy ul. [...] we W. oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni określonych dokumentów. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane PINB dla miasta Wrocławia nakazał inwestorowi J. K. rozbiórkę stolarki okiennej w nadbudowanej części obiektu, zamontowanej pomimo wydania postanowienia z dnia [...] października 2004 r. Po uchyleniu tej decyzji przez organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., na podstawie art. 50a pkt 1 w związku z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB dla miasta Wrocławia nakazał inwestorowi rozbiórkę nadbudowanej samowolnie części obiektu, z odtworzeniem zadaszenia i elementów istniejącego budynku z przeznaczeniem biurowym. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił decyzję PINB we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż należy umorzyć postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i wszcząć na podstawie art. 50–51 Prawa budowlanego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane w sprawie nadbudowy budynku biurowego położonego przy ul. Karkonoskiej 59 we Wrocławiu, stwierdzając, że do wykonanych robót budowlanych powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a nie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Pismem z dnia 31 marca 2008 r. H. S. wystąpiła do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. S. utrzymał w mocy decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że badana decyzja PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że inwestor wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Prezydent miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] udzielił J. K. pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna z powodu zaskarżenia jej do Wojewody Dolnośląskiego, który uchylił ją decyzją z dnia [...] października 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ podkreślił, że przepis art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie do osób, które przystępują do robót budowlanych bez uprzedniego wystąpienia do właściwego organu o wydanie decyzji zezwalającej na ich wykonanie. Zdaniem organu, w przypadku, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna znaleźć procedura określona w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. H. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 454/09 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...]. Sąd wskazał, iż co do zasady stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie, np w oparciu o art. 48 zamiast art. 50–51 Prawa budowlanego, winno skutkować umorzeniem postępowania wadliwie wszczętego, a wszczęciem postępowania w prawidłowym trybie. Jednakże, zdaniem Sądu, zasada ta nie może mieć zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, bowiem organ administracji jest obowiązany do umorzenia postępowania tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że w okolicznościach danej sprawy właściwy będzie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd podniósł, że nie ulega w niniejszej sprawie wątpliwości, że inwestor w dacie rozpoczęcia robót budowlanych nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, bowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. została dnia [...] października 2004 r. uchylona przez organ odwoławczy i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Jednocześnie Sąd podkreślił, że z zestawienia dat wynika, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. mogła stać się ostateczna najwcześniej około 15 września 2004 r., skoro zaś 17 września 2004 r. roboty były już w znacznym stopniu zaawansowane, nieuprawnione jest twierdzenie, że były one realizowane w przekonaniu inwestora o ostateczności decyzji zezwalającej na budowę. Sąd nie podzielił ponadto poglądu organu, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie powinna mieć procedura określona w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu organy w postępowaniu nadzorczym przedwcześnie uznały, że kontrolowana decyzja nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podniósł, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest w pierwszym rzędzie ustalenie, czy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wyczerpują znamiona samowoli budowlanej, z którą mamy do czynienia wówczas, gdy roboty budowlane wykonywane są bez pozwolenia na budowę, przy czym przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję ostateczną. Sąd podkreślił, że analiza uzasadnienia decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nie poczynił żadnych ustaleń co do daty rozpoczęcia robót budowlanych. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2010 r. wniósł J. K. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1449/09 oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł J. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Prezydent miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku biurowego wraz z elementami zagospodarowania terenu. Decyzja ta została jednakże zaskarżona do Wojewody Dolnośląskiego, który ją uchylił decyzją z dnia [...] października 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, że roboty zostały już przez inwestora rozpoczęte. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nie był uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, decyzję tegoż organu z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] należało więc uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. złożył J. K. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że związany był powołanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1449/09 i wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 454/09. Wyrokami tymi związane były także Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, badające w trybie nadzorczym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2006 r. Sąd podkreślił, że podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a umorzenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady. Zadaniem organu w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stanu faktycznego, określenie, jakim przepisom prawa należy taki stan przyporządkować, a następnie rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Dopóki w toczącej się sprawie występują elementy materialnego stosunku prawnego obejmującego przedmiot postępowania, organ nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Jego umorzenie powinno być traktowane jako środek ostateczny i mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie wówczas, gdy postępowanie takie było lub stało się bezprzedmiotowe. Sąd podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku w sprawie VII SA/Wa 454/09 wskazał, iż stwierdzenie przez organ prowadzenia postępowania w niewłaściwym trybie – w oparciu o art. 48 zamiast 50 i 51 Prawa budowlanego – winno skutkować umorzeniem postępowania wadliwie wszczętego i wszczęciem postępowania w prawidłowym trybie, ale tylko w sytuacji, gdy zostanie ustalone ponad wszelką wątpliwość, że w okolicznościach danej sprawy właściwy będzie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Prezydent miasta Wrocławia decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] udzielił J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych (...). Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, w wyniku rozpoznania którego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2004 r. uchylił ww. pozwolenie na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, z uwagi na okoliczność, że roboty zostały już przez inwestora rozpoczęte. Zdaniem Sądu bezsporne jest, że w rozpatrywanej sprawie J. K. nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 września 2004 r. pracownicy Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia stwierdzili znaczny stopień zaawansowania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nie poczynił ustaleń co do daty rozpoczęcia przez Jacka Kołodziejskiego robót budowlanych. Pomimo braku tych podstawowych ustaleń organ ten, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wskazując, że w tej sprawie właściwy jest tryb określony w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Takie działanie organu, zdaniem Sądu, należy ocenić jako rażące naruszenie art. 105 k.p.a., bowiem na skutek nie ustalenia daty rozpoczęcia robót budowlanych nie ustalono, czy była to samowola budowlana, czy nie, a więc czy winna mieć zastosowanie procedura wynikająca z dyspozycji przepisu art. 48 czy z art. 51 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wyroku: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty okoliczności faktycznych i prawnych, którymi się kierował wydając zaskarżony wyrok oraz nie ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów skarżącego podniesionych skardze; 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez naruszenie tej zasady w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w szczególności wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 454/09 oraz w wyroku NSA z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1449/09; 3) art. 145 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez: a) pominięcie naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 7 i art. 77 k.p.a., tj. niedokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia, b) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie, że w wyniku wadliwego określenia stron postępowania inwestor pozostawał w błędnym acz usprawiedliwionym przekonaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2004 r. jest prawomocna, c) naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie takich rażących uchybień, które mogłyby stanowić podstawę nieważności decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o umorzeniu postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w sprawie nadbudowy położonego przy ul. [...] we W., 4) art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane, przez niewłaściwe jego zastosowanie pomimo braku ustaleń faktycznych warunkujących przyjęcie tej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej petitum, powinny być w dalszej części pisma uzasadnione. Tymczasem ta część skargi kasacyjnej, która została określona jako uzasadnienie w przeważającej większości zawiera opis kolejnych działań organów, wydawanych przez nie decyzji i streszczenie wydanych wyroków oraz stwierdzenia polemiczne co do ustaleń stanu faktycznego sprawy. Bezspornym jest, że skarżący (inwestor) rozpoczął roboty budowlane wcześniej, niż decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. stała się ostateczna, co narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. To, że inwestor pozostawał w błędnym acz usprawiedliwionym przekonaniu, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, jak wielokrotnie podnosi się w skardze kasacyjnej, nie ma w sprawie znaczenia i nie może być usprawiedliwieniem dla działań inwestora. Faktem jest, że inwestor podjął roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Nie ulega też wątpliwości, że H. S. była w tym postępowaniu stroną stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wbrew wątpliwościom skarżącego. Rozpoczęcie robót budowlanych (budowy) przed uzyskaniem waloru ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest traktowane jako samowola budowlana i w takich przypadkach mają zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50–51. Zaskarżonym wyrokiem nie został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jeżeli nawet Sąd nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi to nie mogło to mieć istotnego wpływy na wynik sprawy. Zaskarżonym wyrokiem, ani też zaskarżoną decyzją oraz decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2011 r., nie naruszono przepisu art. 153 p.p.s.a, bowiem zastosowano się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2009 r., VII SA/Wa 454/09 i wyroku NSA z dnia 22 września 2010 r., II OSK 1449/09. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. jest równie nietrafny, jak wcześniej omówione, gdyż: – organy prowadzące postępowanie nieważnościowe, dokonały wszystkich niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, nie naruszyły więc przepisów art. 7 i 77 k.p.a., – jako błędu w ustaleniach faktycznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, nie można uważać tego, że "inwestor pozostawał w błędnym acz usprawiedliwionym przekonaniu", że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, – decyzja PINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. umarzająca postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego, była wydana z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i to stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że jest bez winy w tej sprawie, a winne są organy, powinien wystąpić ze stosownym roszczeniem do sądu powszechnego (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.