VII SA/Wa 1944/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. M. - F.P.U.M. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. M. - F.P.U.M. [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 22 czerwca 2007r. D. M. – F.P.U.M. [...] złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków hal montażowych kontenerów na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] w M. przy ul. [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Starosta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia uchybień występujących w projekcie budowlanym, a wobec niewykonania obowiązku, decyzją z dnia [...] września 2007 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja została uchylona przez organ odwoławczy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. zobowiązał D. M. do usunięcia naruszeń w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami i kompletności projektu budowlanego, a następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. udzielił pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ odwoławczy uchylił przedmiotową decyzję i sprawę ponownie przekazał do rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Rozstrzygając sprawę po raz kolejny, Starosta [...] pismem z dnia [...] marca 2009 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę poprzez złożenie decyzji na lokalizację zjazdu indywidualnego od zarządcy drogi i oryginału mapy do celów projektowych potwierdzającego wykonanie projektu zagospodarowania na jej kopii, a ponadto wezwał skarżącego do przedstawienia jednoznacznej informacji od organu ochrony środowiska (Burmistrza Miasta M.) o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo do przedłożenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku uznania przez ten organ konieczności jej uzyskania. Przy piśmie z dnia 6 maja 2009 r. D. M. złożył decyzję na lokalizację zjazdu indywidualnego i oryginał mapy z projektem zagospodarowania działki oraz wyjaśnił, że okres oczekiwania na stanowisko organu ochrony środowiska uniemożliwia złożenie ostatniego żądanego dokumentu w zakreślonym terminie. Starosta Powiatu [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), z uwagi na niewykonanie obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowlanej, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ I instancji podkreślił, że na podstawie przedłożonego projektu budowlanego nie może jednoznacznie stwierdzić, czy inwestycja polegająca na montażu baraków i kontenerów przy użyciu cięcia, spawania, wiercenia oraz ewentualnie czyszczenia i malowania przy użyciu środków chemicznych nie będzie wymagała przeprowadzenia procedury środowiskowej. Brak informacji dotyczącej ewentualnego oddziaływania projektowanej inwestycji uniemożliwia ponadto określenie obszaru oddziaływania inwestycji na przyległe sąsiednie tereny przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Po rozpoznania odwołania D. M., decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 35 ustawy – Prawo budowlane, stwierdził, iż organ I instancji nie wydał postanowienia w oparciu o ust. 3 tego przepisu, tylko "pismem informacyjnym" wezwał inwestora do przedstawienia informacji od organu ochrony środowiska. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien ponadto w sposób bezsporny ustalić, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia odpowiedniej procedury, określonej w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] złożył D. M. – F.P.U.M. [...], zarzucając naruszenie art. 138 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. Zdaniem skarżącego sporna inwestycja nie wymaga przedstawienia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Inwestor podniósł ponadto, że przez dwa lata, rozpatrując sprawę czterokrotnie ani Starosta [...], ani Wojewoda [...] nie dopatrzyli się potrzeby sporządzania takiego raportu, dopiero po dwóch latach organ I instancji taką potrzebę dostrzegł. Jednocześnie w skardze podniesiono, że już w toku postępowania administracyjnego skarżący przedstawił pogląd o braku konieczności uzyskiwania orzeczenia o oddziaływaniu na środowisko oraz że w myśl obowiązujących przepisów to starosta jest właściwy do przeprowadzenia oceny i wydania tego rodzaju orzeczenia. Skarżący podkreślił ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] nie wskazał powodów, dla których uznał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1931/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem wydanie decyzji organu I instancji bez uprzedniego wezwania skarżącego do usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane stanowi o naruszeniu przez ten organ prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez D. M., wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1214/10, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1931/09 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, że ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżący już na etapie postępowania administracyjnego, a następnie sądowego, konsekwentnie kwestionował podstawę do domagania się od niego przedstawienia informacji od organu ochrony środowiska o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo przedłożenia decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, należało najpierw ocenić, czy pismo wzywające do uzupełnienia kompletności projektu budowlanego nie spełniało wymogów postanowienia określonego w ust. 3 art. 35 ustawy Prawo budowlane, a ponadto rozważyć, czy w ogóle można żądać od skarżącego tego rodzaju dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Zauważyć przy tym należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, odmówił udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków hal montażowych kontenerów, wskazując, że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora z uwagi na nieprzedłożenie przez niego (żądanej pismem organu z dnia [...] marca 2009r.) informacji od organu ochrony środowiska (Burmistrza Miasta M.) o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku uznania przez właściwy organ konieczności jej uzyskania. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2009r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną, dla której zdaniem organu odwoławczego należało wydać decyzję kasacyjną był fakt, że Starosta [...] nie wydał postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz "pismem informacyjnym" (z dnia [...] marca 2009r.) wezwał inwestora do przedłożenia informacji od Burmistrza Miasta M. o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić jednoznacznie, czy sporna inwestycja wymaga przeprowadzenia odpowiedniej procedury określonej w przepisach dotyczących ochrony środowiska. Zauważyć wobec tego należy, że Wojewoda [...] winien był w pierwszej kolejności rozważyć, czy pismo Starosty [...] z dnia [...] marca 2009r. nie powinno być potraktowane jako postanowienie określone w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że brak w akcie administracyjnym niektórych elementów określonych w art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie pozbawia go charakteru decyzji czy postanowienia, jeżeli zawiera on co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 października 2010 r. sygn. IV SA/Wa 837/10 Lex nr 759035, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 września 2010 r. sygn. IV SAB/Wr 74/09 Lex nr 759240). Jednocześnie przed wydaniem decyzji na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda [...] winien był też rozważyć, czy w ogóle możliwe było żądanie od inwestora informacji od Burmistrza Miasta M. o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia. Podkreślić bowiem trzeba, że w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może domagać się od inwestora usunięcia naruszeń wyłącznie w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nie jest dopuszczalne nakładanie na inwestora obowiązków nieprzewidzianych w przepisach prawa. Jednocześnie podkreślić trzeba, że na postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie służy zażalenie, podlega ono zatem weryfikacji łącznie z decyzją, na podstawie wniesionego od niej odwołania. Wojewoda [...] winien był zatem rozważyć, czy możliwe było żądanie od inwestora omawianych dokumentów, tym bardziej, że D. M. zarówno w piśmie z dnia 21 maja 2009r., jak i w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009r. kwestionował podstawę domagania się od niego informacji od Burmistrza Miasta M. o odstąpieniu od konieczności przeprowadzenia procedury środowiskowej dla projektowanej inwestycji albo decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był wnikliwie rozważyć zasadność nałożenia takich obowiązków na inwestora i szczegółowo odnieść się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do podniesionych przez odwołującego się zarzutów. Tymczasem Wojewoda [...] zaniechał dokonania oceny żądania od inwestora w/w dokumentów, nie odniósł się też w żaden sposób do treści odwołania. Dopiero po szczegółowym rozważeniu przez Wojewodę [...] omówionych kwestii możliwe jest rozpoznanie sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że żądanie od inwestora w/w dokumentów nie jest dopuszczalne, możliwe byłoby wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewoda [...] winien mieć też na uwadze, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.