II OSK 407/12

Dnia 13 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 958/11 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz A.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi A.S. uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tymczasowego garażu zlokalizowanego przy ulicy K. w Ł. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., w odpowiedzi na wniosek P.S. (syna A.S.) o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie przedmiotowego garażu będącego własnością A.S., stwierdził niemożność uwzględnienia tego wniosku. Organ wskazał, że decyzję o pozwoleniu na budowę garażu z dnia [...] kwietnia 1972 r. wydano na czas określony – 5 lat, a termin ten już dawno upłynął. W związku z tym pismem z dnia 29 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystąpił do Starosty Ł. z wnioskiem o wyegzekwowanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jednocześnie P.S. wystąpił o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie tego obiektu, co zostało załatwione ww. pismem z [...] sierpnia 2010 r. Odwołanie od powyższego pisma wniosła A.S., uznając je za decyzje administracyjną. Zaskarżonym postanowieniem Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. Organ uznał, że odwołanie służy stronie od wydanej decyzji, która jako akt administracyjny rozstrzyga sprawę co do istoty lub w inny sposób kończy postępowanie. Tymczasem pismo z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie zawiera elementów, o których mowa w art. 107 §1 k.p.a., w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia, nie może być uznane za decyzję i wobec tego niedopuszczalne jest wniesienie od niego odwołania. Uznanie pisma za decyzję wymagałoby natomiast stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego z uchybieniem terminu. Organ stwierdził też, że wydanie decyzji legalizacyjnej jest niedopuszczalne, ponieważ wniosek dotyczy materii rozstrzygniętej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Obowiązek rozbiórki garażu wybudowanego na czas określony powstał z mocy pozwolenia na budowę, z chwilą upływu terminu w nim określonego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła A.S., zarzucając naruszenie art. 104 §1 k.p.a. przez uznanie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, naruszenie art. 9 i art. 12 k.p.a. przez uznanie niedopuszczalności odwołania z powodu niezachowania terminu, kiedy strona nie została poinformowana o możliwości i terminie jego wniesienia, naruszenie art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie na skutek błędnego ustalenia, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania, naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych na skutek zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 11 k.p.a. przez nieprzekonywujące uzasadnienie postanowienia, niewyjaśnienie okoliczności sprawy oraz nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron. Ponadto zarzucono naruszenie art. 53 ust. 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.) przez niewydanie nakazu dokonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oraz nie ustalenie terminu ich wykonania ani przedłużenia terminu użytkowania obiektu. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zatem każdy wniosek pochodzący od strony wszczyna postępowanie, które musi być należycie zakończone. Postępowanie administracyjne kończy decyzja merytoryczna, albo umarzająca to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. był zobowiązany prowadzić postępowanie oraz wydać jedną z możliwych decyzji, przewidzianych przepisami k.p.a., po wcześniejszym ustaleniu czy wnoszący podanie ma przymiot strony postępowania i czy jest właściwie reprezentowany. W rozpoznawanej sprawie organ tych działań nie podjął, tylko na adres pełnomocnika skarżącej skierował pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. W ocenie Sądu pismo to spełnia minimalne warunki dla przyjęcia, że jest decyzją w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Pochodzi od organu administracyjnego, jest skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata i odnosi się do jego konkretnej sytuacji prawnej, zawiera rozstrzygnięcie, wreszcie zostało podpisane przez uprawnioną osobę. Te argumenty wystarczają do przyjęcia formy decyzji, która jest wadliwa bo narusza przepisy procesowe odnoszące się do tego aktu oraz wydana została w postępowaniu bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Od takiej decyzji przysługuje stronie odwołanie. Sąd wskazał, że odwołanie to zostało wniesione dopiero w dniu 4 lipca 2011 r., jednakże pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zawierało prawem wymaganego pouczenia o środkach i trybie zaskarżenia. W takiej sytuacji uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie może działać na szkodę strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1, art. 63 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134, art. 1 § 1 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył wymienione przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 129 § 2, art. 58 § 1 i § 2 i art. 59 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że brak pouczenia o terminie i środkach zaskarżenia w decyzji administracyjnej powinno zawsze skutkować rozpoznaniem odwołania od tej decyzji bez względu na upływ terminu procesowego do jej zaskarżenia oraz bez konieczności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ewentualnie, że możliwe jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z urzędu bez wniosku strony, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wadliwych i niezrozumiałych wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi, iż dołożono należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z wszczęciem przez organy administracyjne postępowania o rozbiórkę należącego do A.S. garażu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] kwietnia 1972 r. jako obiektu tymczasowego na okres 5 lat syn A.S. P.S. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na dalsze użytkowanie (legalizację) tego obiektu budowlanego. Wniosek ten został załatwiony pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2010 r., uznanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie za decyzję administracyjną. Skarga kasacyjna kwestionuje to uznanie Sądu a także wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że każdy wniosek pochodzący od strony wszczyna postępowanie, które powinno być załatwione w odpowiedniej formie. Skarżący organ powołał się bowiem na ustalony w orzecznictwie pogląd, że art. 61 § 1 k.p.a. regulujący wszczynanie postępowania administracyjnego musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwionych w formie decyzji administracyjnych ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby kompetencje organu do podjęcia czynności i rozstrzygnięcia "wniosku" skarżącej decyzją. Odnosząc się do treści tych zarzutów należy wskazać, że wniosek P.S. powołującego się na działanie w imieniu swojej matki A.S. został sformułowany w dwóch pismach: z dnia 27 lipca i 3 sierpnia 2010 r. (k. 11 i 15 akt adm.). Treść tego wniosku jest wystarczająco jasna a nadto organ mógł zażądać sprecyzowania jego treści i, ewentualnie, wskazania podstawy prawnej. Podstawy takie wnioskodawca wskazywał zarówno w odwołaniu jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Powołał się on bowiem na przepisy art. 53 ust. 2 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane, z których wynikała możliwości uzyskania przez właściciela lub zarządcę przedłużenia terminu użytkowania obiektu budowlanego. Nie dokonując oceny zasadności tak sformułowanego żądania w postępowaniu sądowym należy stwierdzić, iż organ administracyjny w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzję w postaci pisma skierowanego do P.S. odmawiającą uwzględnienia jego wniosku. Decyzja ta nie spełnia wprawdzie wymogów z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., lecz zawiera minimum elementów pozwalających uznanie jej za taki akt, to jest: oznaczenie organu, który ją wydał, wskazanie adresata czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Rozstrzygnięciem jest bowiem stwierdzenie, że "przedmiotowy wniosek nie może został rozpoznany pozytywnie", czyli uwzględniony. Pomijając fakt, że tak sformułowana decyzja nie zawiera tak istotnych wymogów z art. 107 § 1 k.p.a. jak uzasadnienie faktyczne i prawne czy koniecznego pouczenia o trybie i terminie odwołania należy stwierdzić, że została ona wydana z oczywistym naruszeniem obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Skoro więc sprawa została rozstrzygnięta decyzją, to zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. stronie służyło prawo wniesienia od niej odwołania do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przyjęcie przez ten organ w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. niedopuszczalności odwołania, gdyż rzekomo nie została wydana decyzja, było więc wadliwe. Organ odwoławczy pomieszał przy tym dwie całkowicie odrębne kwestie regulowane przepisem art. 134 k.p.a.: niedopuszczalność odwołania wynikającą z zaskarżenia aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. i uchybienie terminu do wniesienia odwołania, skoro niedopuszczalność odwołania uzasadnił dodatkowo faktem wniesienia tego odwołania po terminie. Wobec treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu wywody dotyczące terminowości wniesienia odwołania, zawarte zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i w motywach wyroku WSA, były bezprzedmiotowe. Istotą rozpoznawanego w sprawie sporu jest bowiem wyłącznie to, czy odwołanie wniesione przez A.S. było dopuszczalne. Terminowość wniesienia odwołania powinna być zbadana przez organ odwoławczy dopiero po wyeliminowaniu wadliwego postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Ze stwierdzeń powyższych wynika, iż postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuzasadnione. Z tych przyczyn skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż w sprawie zaistniała konieczność uchylenia wadliwego postanowienia organu odwoławczego. Z tych względów orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.