I OSK 492/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Jasielskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 635/11 w sprawie ze skargi J. Z. na akt Starosty Jasielskiego z dnia 23 marca 2011 r. nr KT.7121.6.2011 w przedmiocie zmiany organizacji ruchu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od J. Z. na rzecz Starosty Jasielskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 listopada 2011 r., II SA/Rz 635/11 stwierdził nieważność aktu Starosty Jasielskiego z 23 marca 2011 r., nr KT.7121.6.2011 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy. Gmina Miejska Jasło w dniu 24 lutego 2011 r. wystąpiła do Starosty Powiatu w Jaśle o zatwierdzenie stałej zmiany organizacji ruchu na ulicy bocznej Krasińskiego, która miała polegać na likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego i wprowadzeniu znaku zakazu ruchu B-1 z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców". Ten wniosek został zatwierdzony przez Starostę Powiatu Jasielskiego aktem z 23 marca 2011 r., KT.7121.6.2011. W dniu 19 kwietnia J. Z. wystąpił do Burmistrza Miasta Jasła z wezwaniem do usunięcia stanu naruszenia prawa. Jego wniosek Burmistrz przekazał Staroście Powiatu Jasielskiego jako organowi właściwemu do zarządzania ruchem drogowym i wprowadzającego (zatwierdzającego) zmianę organizacji ruchu. Pismem z 9 maja 2011 r. Starosta Powiatu Jasielskiego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zatwierdzeniu zmiany organizacji ruchu. W dniu 18 maja 2011 r. skarżący ponowił wezwanie. Wobec odmowy uwzględnienia tego żądania skarżący wniósł do Sądu skargę, w której domagał się uchylenia zatwierdzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Sąd stwierdził, że skarga dotyczy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, czyli spełnia wymogi określone w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Wniosek te znajduje potwierdzenie w treści wskazanej regulacji i charakterze zatwierdzenia projektu (zmiany) organizacji ruchu. Na gruncie obowiązujących przepisów prawnych zatwierdzenie to jest aktem o charakterze generalnym, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przyjęcie takiej kwalifikacji spełnia wymogi stawiane dla aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Mają nimi być te akty, które pochodzą od organów jednostek samorządu terytorialnego, posiadają cechy rozstrzygnięć generalnych i nie odnoszą się do spraw, które mają cechy cywilnoprawne. Sąd I instancji uznał, że zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu z 23 marca 2011 r. KT.7121.6.2011 r. narusza przepisy prawa o ruchu drogowym. Wprawdzie Starosta Powiatu Jasielskiego sprawuje zarząd ruchem na drogach gminnych, co wynika z treści art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), jednak to nie oznacza, że może w tym zakresie działać w sposób niezgodny z przepisami prawa. Zmiana organizacji ruchu polegała na wprowadzeniu zmiany oznakowania, czyli likwidacji dotychczasowego oznakowania pionowego znaków D-4a "droga bez przejazdu" oraz B-35 "zakaz postoju" i wprowadzeniu znaku zakazu B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji nr 35-41". Rodzaje znaków drogowych i możliwych tabliczek dołączonych do tych znaków reguluje rozporządzenie Ministrów Infrastruktury i Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Rozporządzenie wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Delegacja upoważnia tylko wskazanych ministrów do określania znaków drogowych i warunków ich umieszczenia. Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem stanowi integralną część znaku, zaś wzory znaków i tabliczek możliwych do umieszczenia pod znakiem określa załącznik do tego aktu (§ 2 ust. 7 rozporządzenia). W załączniku nie przewidziano możliwości umieszczenia tabliczki do znaku zakazu "nie dotyczy mieszkańców". W ogóle przepisy prawa nie przewidują możliwości umieszczenia takiego wyłączenia przy jakimkolwiek znaku zakazu. Brak podstawy prawnej dla takiego wyjątku w zakresie zakazu ruchu, ze względu na treść § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych musi prowadzić do przyjęcia, że zatwierdzona organizacja ruchu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Starostę Jasielskiego poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zarzucono w niej Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego: a) poprzez błędną wykładnię § 2 ust. 8 (który został wskazany w zaskarżonym wyroku jako ust. 7) w zw. z § 2 ust. 4 i 9 oraz § 15 - § 34 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych polegającą na nietrafnym przyjęciu, że skoro przywołane przepisy oraz załącznik do tego rozporządzenia nie zawierają wzoru tabliczki "nie dotyczy mieszkańców", to oznacza, że przepisy te w ogóle nie przewidują możliwości umieszczenia takiego wyłączenia przy jakimkolwiek znaku zakazu; b) § 1 oraz załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) - poprzez niezastosowanie przepisów tego rozporządzenia, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że brak jest podstawy prawnej dla wyjątku w zakresie zakazu ruchu, jakim jest tabliczka o treści "nie dotyczy mieszkańców". Ponadto zarzucono naruszenie przepisów p.p.s.a. poprzez orzekania na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., podczas gdy prawidłową podstawą powinien być art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie bądź oddalenie skargi, względnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić, ponieważ narusza ono przywołane wyżej przepisy prawa. W pierwszej kolejności odnotowano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął podnoszoną przez skarżony organ kwestię, że J. Z. złożył skargę na akt z zakresu administracji publicznej podając znak: KT.7121.13.2011, podczas gdy w rzeczywistości takim znakiem opatrzono jedynie pisma Starosty Jasielskiego z 9 i 18.05.2011 r. do J. Z., nie będące aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu nastąpiło aktem z 23 marca 2011 r., znak: KT.7121.6.2011, co wobec błędnie określonego przedmiotu zaskarżenia zasługiwało na odrzucenie skargi przez Sąd I instancji. Zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, Dz. U. Nr 177, poz. 1729) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6, lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Starosta Jasielski nie występuje tu jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych, ponieważ są to czynności z zakresu administracji rządowej, a nie samorządowej. Sąd I instancji przywołując rozporządzenie z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych błędnie wskazał, że zostało ono wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, podczas gdy delegacja ustawowa do tego aktu wskazana jest w ust. 2 art. 7 ustawy. Natomiast na podstawie art. 7 ust. 3 cyt. ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych (...), którego Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę w niniejszej sprawie. Co prawda, w załączniku, stosownie do § 2 ust. 8 (a nie w ust. 7 jak mylnie podano) rozporządzenia z 31.07.2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, brak jest wzoru tabliczki do znaku zakazu o treści: "nie dotyczy mieszkańców", lecz z powyższego nie można wywieść, jak to uczynił Sąd w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstawy prawnej dla takiego wyjątku w zakresie zakazu ruchu ze względu na treść § 2 ust. 4 rozporządzenia. Stanowisko takie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, albowiem nie uwzględnia brzmienia § 2 ust. 8 oraz jego związku z ust. 9 tego przepisu. Stosownie do § 2 ust. 8, załącznik do rozporządzenia określa wzory znaków drogowych, wzory tabliczek oraz ich spis, z zastrzeżeniem ust. 9, z którego jednoznacznie wynika, że znaki i sygnały dotyczące organizacji ruchu podane są przykładowo i że dotyczy to również tabliczek przedstawiających sytuacje na drodze. Zatem, powyższy akt prawny dopuszcza zastosowanie przez organ zarządzający ruchem tabliczek o treści innej, niż przykładowo określone w załączniku do ww. rozporządzenia, gdy potrzeba taka wynika z określonej sytuacji na drodze. Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach dla znaków drogowych pionowych określa - stosownie do § 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia - załącznik nr 1, a konkretnie pkt 3 tego załącznika – "Znaki zakazu", gdzie w pkt 3.2. zawierającym opisy szczegółowe, znajduje się szczegółowy opis dotyczący znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" (pkt 3.2.1.). Jak wynika z opisu do tego znaku zakazu (na s. 54), przyczynami zamknięcia ruchu na drodze są między innymi: zły stan techniczny drogi zagrażający bezpieczeństwu ruchu, przeznaczenie drogi do innych celów niż ruch pojazdów. Jeżeli dopuszcza się odstępstwa od stosowania się do znaku B-1, to na tabliczce pod znakiem zależy stosować tekst np. o treści: "Nie dotyczy MPK", [...] "Nie dotyczy mieszkańców posesji od nr...do nr...ulicy...". Zatem nie można się zgodzić ze poglądem Sądu, że przepisy prawa nie przewidują możliwości umieszczenia wyłączenia w postaci tabliczki "nie dotyczy mieszkańców" przy znaku zakazu. Przywołane przepisy jednoznacznie na to zezwalają, co oznacza, że Starosta Jasielski dokonując zaskarżonym aktem z 23 kwietnia 2011 r., zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu na ulicy bocznej Krasińskiego w Jaśle, polegającej na likwidacji oznakowania pionowego D-4a "droga bez przejazdu" oraz 2 szt. B-35 "zakaz postoju" i wprowadzeniu znaku B-1 "zakaz ruchu w obu kierunkach" z tabliczką "nie dotyczy mieszkańców posesji od nr 33 do nr 41" działał zgodnie z przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz aktami wykonawczymi. W przedmiotowej sprawie, zmiana organizacji ruchu na ulicy bocznej Krasińskiego w Jaśle uzasadniona jest stanem technicznym tej drogi, zagrażającym bezpieczeństwu ruchu. Przedmiotowa ulica jest szerokości 3 m, utwardzona kostką brukową i stanowi trakt pieszo-jezdny, co przy dużym natężeniu ruchu stwarza zagrożenie dla uczestników ruchu, natomiast w przypadku wjazdu pojazdów o dużych gabarytach, wjazd i wyjazd z posesji usytuowanych przy tej drodze staje się niemożliwy. W tych okolicznościach oraz w świetle powyższych przepisów, bezzasadne jest stanowisko Sądu I instancji, iż brak jest podstawy prawnej dla zastosowanego w zaskarżonym akcie Starosty Jasielskiego wyjątku w zakresie organizacji ruchu w postaci tabliczki pod znakiem B-1 zakazu ruchu w obu kierunkach na ulicy bocznej Krasińskiego w Jaśle o treści: "nie dotyczy mieszkańców posesji od nr 33 do nr 41". W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego nieopłaconych kosztów postępowania według obowiązujących stawek. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem część podniesionych w niej zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie należało uznać za uzasadnione. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut niedopuszczalności skargi wniesionej przez J. Z. z powodu błędnego oznakowania zaskarżonej czynności Starosty Jasielskiego jest bezzasadny. Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z treści wniesionej skargi jednoznacznie wynika, że jej przedmiotem jest akt Starosty Jasielskiego z 23 marca 2011 r., nr KT.7121.6.2011 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, mimo błędnego oznakowania go nr KT.7121.13.2011. Trafnie więc przyjął Sąd I instancji, że jest to brak formalny niebędący przeszkodą do nadania skardze prawidłowego biegu. Kwalifikacja charakteru zaskarżonego zarządzenia wynika z przepisów § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 2 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Przepisy te wprost stanowią, że zatwierdzenie organizacji ruchu, jako jedno z działań w zakresie zarządzania ruchem, jest "czynnością organizacyjno-techniczną". Taka kwalifikacja tej czynności organu zarządzającego ruchem drogowym zawarta w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym sytuuje ją w zakresie unormowania określonym art. 3 p.p.s.a., jako czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Po pierwsze, ma ono charakter nie tylko generalny, lecz także konkretny, bo dotyczy uprawnień i obowiązków każdego uczestnika ruchu drogowego. Po drugie, jest to czynność o charakterze władczym. Uczestnicy ruchu drogowego obowiązani są do podporządkowania się zmienionej organizacji tego ruchu pod rygorem sankcji karnej za popełnienie wykroczenia. Po trzecie, jest to czynność z zakresu administracji publicznej. Przy tym, starosta nie wykonuje tu kompetencji własnych, jako organ samorządu terytorialnego, reprezentujący zarząd powiatu jako zarządcę drogi powiatowej (art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz jako samodzielny organ administracji publicznej zarządzający ruchem na określonych drogach publicznych na mocy art. 10 ust. 5 z zastrzeżeniem ust. 6 powołanej ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Po czwarte wreszcie, czynność ta dotyczy obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, a mianowicie z ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. Nr 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) – por. stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/03, ONSA 2004, nr 1, poz. 8, dotyczące charakteru prawnego znaku drogowego i jego umieszczenia na drodze w kontekście obowiązującego wówczas art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zdaniem orzekającego w tej sprawie składu NSA, nie jest to zatem, ani akt ani czynność prawna lub faktyczna, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 i art. 88 ustawy z 5 czerwca 1988 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Nadzór wojewodów nad zarządzaniem ruchem na określonych drogach publicznych, w tym na drogach powiatowych oraz jego uprawnienia w tym względzie w stosunku do starosty jako organu zarządzającego ruchem na drogach tej kategorii uregulowany jest odrębnie w art. 10 ust. 2 pkt 2 i ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h i ust. 2 oraz § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Do tego nadzoru nie mają więc zastosowania przepisy rozdziału 8 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczące nadzoru wojewody nad działalnością organów powiatu. Choć nie ma jeszcze pełnej jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego, to jednak stanowisko zaprezentowane powyżej – zdaniem składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie – należy uznać za dominujące – por. w szczególności wyrok NSA z 23 marca 2011 r., I OSK 736/10 czy postanowienie z 18 stycznia 2012 r., NSA I OSK 201/11. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy należało uznać za zasadny. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie weźmie pod uwagę postanowienia zawarte w przepisach § 1 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.