I OSK 201/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Izabella Kulig–Maciszewska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 946/10 w sprawie ze skargi A. N. na czynność Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie zgody na umieszczenie znaków B-36 z tzw. tabliczkami dopuszczeniowymi przy ulicy [...] w Krakowie postanawia 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek A. N. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z 27 października 2011 r., III SA/Kr 1017/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowił odrzucić skargę A. N. na czynność Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie zgody na umieszczenie znaków B-36 z tzw. tabliczkami dopuszczeniowymi przy ulicy [...] w Krakowie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego – w ocenie strony – nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby. Postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i w szczególności nie jest innym niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna wtedy, gdy podjęty akt lub czynność zostały skierowane do indywidualnego podmiotu. Cechy tej nie spełnia czynność polegająca na postawieniu znaku drogowego, która – co Sąd wcześniej wyjaśnił – ma charakter generalny. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym "znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje". Natomiast według art. 10 ust. 12 tej ustawy, minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. W oparciu o powyższą delegację ustawową wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) i e) stanowi, że działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, (...) d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji. W myśl § 11 powyższego rozporządzenia organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów. Z kolei zgodnie z art. 10 ust. 5 i ust. 6 Prawa o ruchu drogowym: Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Z treści powyższych przepisów wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przepisami p.p.s.a. Sąd zauważył, że jego stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie, w szczególności w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1987 r., SAB/Wr 87 (ONSA 1987/2/92 i LEX nr 9961): "Sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej", czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 1992 r. SA/Ka 117/92 (OSP 1994/7/128 i LEX nr 10825). Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą kasacyjną w całości przez A. N., który zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdził on, że nie było podstaw, aby działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucić jego skargę. Sąd I instancji błędnie przyjął, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, która "nie mieści się w kompetencji sądownictwa i administracyjnego". Tymczasem, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a także na podstawie art. 101 i art. 10la ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tego rodzaju działanie organu administracyjnego podlega kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne. W związku z tym, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie zgadza się z argumentacją Sądu, ponieważ nie znajduje ona potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Czynność polegająca na umiejscowieniu na drodze publicznej znaku drogowego jest aktem administracyjnym, którego legalność podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co więcej, gdyby tak jak sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjąć, że "znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata" tym bardziej nie byłoby podstawy do odrzucenia jego skargi. Formułując taki wniosek sąd nie uzasadnił więc niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na umiejscowienie znaku drogowego na drodze publicznej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tego rodzaju akty generalne organów gmin podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący podkreślił, iż kontrolą sądową objęte są również czynności prawne lub faktyczne podejmowane przez organ gminy (por. art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Czynność polegająca na umiejscowieniu na drodze publicznej znaku drogowego jest aktem administracyjnym, którego legalność podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o innych niż decyzje i postanowienia określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W praktyce stosowania prawa istotną trudność budzi sposób rozumienia pojęcia ,,innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Ponieważ w p.p.s.a. nie wyjaśniono tego pojęcia, doprecyzowała je doktryna oraz orzecznictwo sądowe. Akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień albo obowiązków wynikających z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) cechują się następującymi wyróżnikami: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa – musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28 – 29, por. także T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 59 - 61). Przedstawione wyróżniki aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej potwierdza chociażby postanowienie NSA z 16 października 2008 r., II GSK 340/08, LEX nr 515352. Także wojewódzkie sądy administracyjne odwołują się do sformułowanych przez prof. J. P. Tarno oraz prof. T. Wosia cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 24 sierpnia 2006 r., I SA/Wr 1347/05, POP nr 1 z 2007 r., poz. 8 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., II SA/Ol 456/06, LEX nr 193384). Pogląd zbieżny z przedstawionymi tezami prezentuje zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 13 października 2003 r. (OPS 4/03). W orzeczeniu tym Sąd stanął na stanowisku, że "wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej". Nie dziwi więc, że powołując się na te okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z 29 listopada 2007 r. (III SA/Łd 415/07, LEX nr 359767) stwierdził, że "czynność polegająca na umieszczeniu (odmowie umieszczenia) znaku jest czynnością materialno–techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". Kwestionowana przez skarżącego czynność Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie – zgoda na umieszczenie znaków B-36 z tzw. tabliczkami dopuszczeniowymi przy ul. [...] w Krakowie, na którą skargę odrzucił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie spełnia bowiem wszystkie przedstawione wyróżniki aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Organ administracyjny władczo i jednostronnie, ale nie w formie decyzji czy postanowienia zezwolił na umieszczenie znaków drogowych na drodze publicznej, wydał to rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, zainicjowanej przez skarżącego i skierował swój akt (czynność) na zewnątrz – do niego oraz do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, której zezwolił na umieszczenie znaków (por. pismo Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z 23 maja 2010 r.). Jednocześnie, czynność organu administracyjnego miała charakter publicznoprawny – nie była przejawem niewładczego działania administracji z wykorzystaniem form cywilnoprawnych. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem, że "znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata" i dlatego nie podlega kontroli sądowej. Ustawienie znaku drogowego podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak bowiem można uznać za akt generalny zgodę zawartą w piśmie z 23 maja 2010 r., skierowaną do konkretnych podmiotów oznaczonych z imienia, nazwiska i nazwy: do skarżącego i do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej? Nawet zaś, gdyby uzasadnione było przekonanie sądu, iż "znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata", to także w takiej sytuacji akt ten podlega kontroli sądowej, tyle że na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie są trafne. Początkowo, pojęcie znaku drogowego było traktowane w sposób jednolity i ogólny, co należy rozumieć w ten sposób, że pod terminem "umieszczenie znaku drogowego" mieściły się zarówno akty o charakterze decyzyjnym, jak i czynności o charakterze wyłącznie faktycznym. Tego rodzaju podejście zostało m. in. zaprezentowane we wspomnianej w skardze kasacyjnej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2003 r. (OPS 4/03). W uchwale tej bowiem Sąd wyraził pogląd, że procedura umieszczenia znaku drogowego w określonym miejscu obejmuje takie elementy, jak: czynności zarządzania ruchem, czynności nadzoru nad tym zarządzaniem oraz czynności organizacji ruchu - sprowadzające się praktycznie do ustawienia określonego znaku drogowego. Po dniu 1 stycznia 2004 r., to jest po wejściu w życie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzecznictwo sądowoadministracyjne stopniowo zaczęło rozdzielać i konkretyzować poszczególne elementy wchodzące w skład owej procedury związanej z umieszczeniem w danym miejscu znaku drogowego. W rezultacie przyjmuje się obecnie, że na procedurę tę składa się zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) i czynność faktyczna polegająca na samym ustawieniu znaku (zgodnie z zatwierdzoną organizacja ruchu). W przypadku skargi na czynność faktyczną, jaką jest samo ustawienie znaku drogowego w danym miejscu, orzecznictwo jednolicie przyjmuje niedopuszczalność skargi (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2010 r., I OSK 735/10 oraz z 11 października 2011 r., I OSK 1767/11). Uznaje się bowiem, że tego rodzaju czynność ma charakter wtórny, następczy w stosunku do wcześniejszej czynności (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze. Przyjęcie zaś, że umieszczenie znaku drogowego (w sensie fizycznym) jest wyłącznie czynnością wykonawczą skutkuje tym, że w takim wypadku nie można do tego rodzaju czynności odnosić takich pojęć, jak np. interes prawny. Czynność ta nie mając charakteru samodzielnego, stanowi jedynie praktycznie uzewnętrznienie poprzedzającej ją czynności prawnej (względnie aktu), jaką jest zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego. W tych warunkach zatem pojęcie interesu prawnego może być jedynie potencjalnie rozważane tylko w odniesieniu do tej ostatniej czynności, mającej – jak wspomniano wyżej - charakter decyzyjny. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że choć nie ma jeszcze pełnej jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym oceny charakteru zatwierdzenia przez starostę organizacji ruchu drogowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2011 r., I OSK 5/11 i z 23 marca 2011 r., I OSK 736/10), to jednak za dominujące należy uznać stanowisko wyrażone w tym ostatnim wyroku. W każdym razie podziela je Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie. Zgodnie z tym stanowiskiem, zatwierdzenie przez starostę organizacji ruchu na drodze powiatowej (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. d i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem) nie jest aktem organu samorządu powiatowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 ani pkt 6 p.p.s.a., ani czynnością organu powiatu w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., lecz jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyrażenie zgody lub odmowa wyrażenia zgody na umieszczenie znaku drogowego w pasie drogowym jest elementem organizacji ruchu na danej drodze publicznej. Ta właśnie czynność stanowiła przedmiot skargi A. N. Dlatego też uznać należało, że zaskarżone postanowienie, odrzucające tą skargę zapadło z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony wobec jednoznacznego brzmienia art. 203 pkt 1 nie pozwalającego przyjąć, że na podstawie tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się od organu zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, również w przypadku, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej zostało uchylone postanowienie sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi lub o umorzeniu postępowania. Pogląd ten znalazł potwierdzenie w orzecznictwie NSA, gdzie wyraźnie podkreślono, że przepisy art. 203 i 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji uwzględniającym lub oddalającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę – wyr. NSA z 25 lipca 2005 r., II OSK 552/05, niepubl.