I OSK 735/10

Dnia 19 maja 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogolnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 107/09 o odrzuceniu skargi A.K. "[...]" w K. w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności Powiatowego Zarządu Dróg w C. - ustawienia znaku drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 107/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę A. K. " [...]" w K. w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności Powiatowego Zarządu Dróg w Ch. - ustawienia znaku drogowego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu postanowienia, pismem z dnia 20 listopada 2008 r. A. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" wezwał Zarząd Powiatu Ch. - Powiatowy Zarząd Dróg w Ch. do usunięcia naruszenia prawa precyzując, że wezwanie dotyczy naruszenia prawa dokonanego przez ustawienie znaku B-18 na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G.. Wezwany organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o stwierdzenie bezskuteczności czynności Powiatowego Zarządu Dróg w Ch., wykonującego w imieniu Zarządu Powiatu Ch. funkcję zarządcy drogi, polegającej na ustawieniu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. znaków drogowych B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton". W uzasadnieniu skarżący podał, że jako właściciel nieruchomości położonej w miejscowości G., "do której dojazd przebiega poprzez drogę powiatową nr [...] (obecnie nr [...] K)", prowadził na niej działalność gospodarczą w oparciu m. in. o decyzję odpowiedniego organu z dnia [...] sierpnia 2003 r. zwalniającą z "zakazu składowania materiału żwirowego na terenie lewego międzywału Wisły wraz z ustawieniem maszyn służących do przeładunku żwiru z barek na składowisko i dalej na samochody". Ustawienie przez Powiatowy Zarząd Dróg znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton wykluczyło możliwość prowadzenia działalności przez skarżącego, a "w szczególności niemożliwym stało się nawet wwiezienie i wywiezienie sprzętu koniecznego do prowadzenia tego typu działalności". Tym samym Powiatowy Zarząd Dróg dokonał naruszenia prawa przysługującego skarżącemu. Nadto skarżący wskazał, że przedmiotowe znaki nie zostały poprzedzone umieszczeniem znaków typu F-5 "uprzedzenie o zakazie" i F-6 "zakaz uprzedzający umieszczony przed skrzyżowaniem" oraz podniósł, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzonej ustawieniem przedmiotowych znaków organizacji ruchu, albowiem droga powiatowa nr [...] w miejscowości G. została wybudowana w marcu 1976 r. jako dojazd do Załadowni Węgla, zaprojektowana na przewóz 200 000 ton węgla rocznie i w chwili obecnej znajduje się w dobrym stanie technicznym. Na poparcie twierdzeń wskazał stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych zawarte w uchwale składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 roku (OPS 4/03) i w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r. (II SA/Sz 1060/07). Nadto - zdaniem skarżącego - "działanie administracji publicznej polegające na ustawieniu znaku drogowego podejmowane jest, pomimo że nie istnieje żaden przepis o randze ustawowej, który upoważniałby tę administrację do takiego działania. Tym samym akt administracyjny, na podstawie którego następuje skonkretyzowanie obowiązków korzystającego z drogi publicznej podjęty zostaje bez normy kompetencyjnej". Zdaniem skarżącego jedyny przepis, który wskazuje organ właściwy do ustawienia znaku to § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tymi zarządzeniami, a to stanowi naruszenie zasady o randze ustawowej norm kompetencyjnych, a także stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Zarząd Dróg w Ch. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r. odrzucił skargę A. K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.". W uzasadnieniu postanowienia Sąd zaznaczył, że w dotychczasowym orzecznictwie ocena działań związanych z umieszczaniem znaków drogowych na drogach, a tym samym i ocena prawna znaku drogowego umieszczonego na drodze były przedmiotem wątpliwości, dyskusji i niejednoznacznych stanowisk w orzecznictwie. Niemniej, mając na względzie przedmiot skargi i stan faktyczny, który stał się podstawą do jej wniesienia, Sąd stanął na stanowisku, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego w ocenie skarżącego nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyżej, naruszać interes faktyczny danej osoby. Podnoszona przez skarżącego okoliczność wskazująca na związek między ustawieniem znaku B-18 (zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton) na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. a zakresem (rozmiarem) prowadzonej działalności gospodarczej w postaci przeładunku żwiru z barek na składowisko i dalej na samochody, a następnie przewozu żwiru drogą powiatową nr [...] samochodami o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton stanowi - zdaniem Sądu - o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego. Samo ustanowienie znaku drogowego B-18 nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej przeładunku, składowania, czy przewozu żwiru, ani nie ogranicza innych swobód obywatelskich. W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Kr 609/06, które Sąd w składzie orzekającym podzielił w całości, Sąd stwierdził, że postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 P.p.s.a. i w szczególności nie jest innym niż określone w pkt 1-3 tego przepisu P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest dopuszczalna wtedy, gdy podjęty akt lub czynność został skierowany do indywidualnego podmiotu. Cechy tej nie spełnia czynność polegająca na postawieniu znaku drogowego, która ma charakter generalny. Sąd podkreślił, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy: ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), z treści których wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przytoczonymi wyżej przepisami P.p.s.a. Skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. i art. 146 P.p.s.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 2 i § 11 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, według art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. czynność faktyczna polegająca na ustawieniu znaku drogowego przez organy administracji publicznej podlega kontroli przez sąd administracyjny. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie czynności tej dokonał Powiatowy Zarząd Dróg w Ch., a więc organ administracyjny, którego działanie w tym względzie winno spełniać wymagania określone w przepisach o ruchu drogowym. Jest to przykład tej kategorii działań administracji publicznej, którą w ślad za M. Zimmermannem nazwano w literaturze "aktami tworzącymi sytuacje prawne dla obywateli". Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swej generalności nie sformalizowanej indywidualizacji są indywidualne ipso facto. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji w ogóle nie rozważył kwalifikacji czynności polegającej na ustawieniu znaku drogowego z punktu widzenia form działania administracji publicznej. Nie przesądzając podstaw prawnych owych form działania, treść uchwały z dnia 13 października 2003 r. sygn. akt OPS 4/03 pozostaje zatem aktualna w zakresie, w jakim skład Siedmiu Sędziów NSA wskazał na konieczność badania okoliczności każdorazowo związanych z konkretnym przypadkiem ustawienia znaku drogowego. Teza, że należy badać, "kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej" pozostaje nadal aktualna. W każdej sprawie skargi na akt lub czynność opisany w treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., koniecznym jest odrębne w danej sprawie zbadanie istnienia interesu prawnego skarżącego. Należy rozróżnić, że czym innym jest okoliczność zaliczenia danej czynności do katalogu wymienionego w art. 3 § 2 P.p.s.a., a czym innym ustalenie istnienia indywidualnego interesu prawnego skarżącego. W niniejszej sprawie Sąd orzekający w pierwszej instancji dokonał pomieszania owych kategorii uznając, iż skarga jest niedopuszczalna, albowiem "nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego [...] znak drogowy może, co najwyżej naruszać interes faktyczny danej osoby". Ustawienie w niniejszej sprawie znaku drogowego miało niewątpliwie charakter indywidualny, albowiem celem tej czynności było uniemożliwienie dojazdu ciężarówkami przekraczającymi masę całkowitą 8 ton do nieruchomości wykorzystywanej gospodarczo przez skarżącego. Dlatego w tej konkretnej sprawie nawet gdyby przyjąć, że znak drogowy rzeczywiście ma co do zasady charakter generalny, to ten znak został skierowany indywidualnie do skarżącego. Tezę tę potwierdza okoliczność, którą w treści uzasadnienia postanowienia Sąd nazwał istnieniem interesu faktycznego. Znaki drogowe stanowią element hipotezy (przez ustawienie znaku w konkretnym miejscu i przez samo jego znaczenie) i dyspozycji (przez skonkretyzowanie obowiązku uczestnika ruchu drogowego) normy ustawowej (Prawa o ruchu drogowym). Można zatem przyjąć, że znak stwierdza obowiązek wynikający z przepisów prawa. Zawężająca interpretacja Sądu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sprzeczna jest z charakterem polskiego systemu sądownictwa administracyjnego. System ten, co prawda nie wprowadza wprost klauzuli generalnej w klasycznej postaci, tj. normy obejmującej wszelkie zachowania administracji publicznej i jej bezczynność, ale klauzulę taką można wyinterpretować przez zsumowanie wszystkich wymienionych w ustawie P.p.s.a. i w przepisach szczególnych elementów. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. pełni istotną rolę normy dopełniającej ową klauzulę generalna,. W świetle powyższego, zastosowanie przepisu art. 58 § 3 P.p.s.a. musi więc zostać uzasadnione wyczerpującą wykładnią treści norm składających się na przywołaną klauzulę generalna,. Natomiast naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. jest konsekwencją nieuprawnionego zastosowania art. 58 § 3 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego, doszło również do naruszenia § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez jego nadinterpretację - błędną wykładnię. Przepis ten wymienia jedynie czynności polegające na zarządzaniu ruchem, których istotnie skutkiem może być ustawienie znaku drogowego przez zarządcę drogi. Niewątpliwie natomiast z treści owego przepisu wynikają warunki legalności działań polegających na zarządzaniu ruchem. Tymczasem § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi o prawnym obowiązku umieszczenia znaku przez organ wykonujący zarząd drogi, co stanowi kompetencję do stanowienia normy, jaka wynika z treści znaku. Szczegółowa zaś wykładnia owego przepisu powinna znaleźć swoje miejsce przy rozważaniu kwestii związanej ze stosowaniem w niniejszej sprawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kwestią wymagającą rozważenia jest ustalenie, czy sprawa będąca przedmiotem skargi podlega kognicji sądu administracyjnego. Pomiędzy stronami w niniejszej sprawie powstał spór co do tego, czy zmiany w zakresie organizacji ruchu polegająca na ustawieniu na drodze publicznej znaku drogowego są załatwiane przez organy administracji publicznej w drodze aktów, bądź czynności podlegającej sądowej kontroli na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. Oceniając charakter rozpatrywanej sprawy trzeba wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Na podstawie art. 10 ust. 12 cyt. ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Z uregulowań zawartych w tym rozporządzeniu wynika, że działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności poprzez sporządzanie projektów organizacji ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit a rozporządzenia). Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ zarządzający ruchem zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia nie określają formy prawnej, w jakiej winno nastąpić zatwierdzenie projektu organizacyjnego ruchu przez właściwy organ. W orzecznictwie wyjaśniono, że sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1987 r., SAB/Wr 26/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 92). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 1992 r., SA/Ka 117/92 (OSP 1994, nr 7-8, poz. 128) stwierdził, że ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (§ 3 pkt 5 zarządzenia Ministra Komunikacji i Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 5 października 1987 r. - M.P. Nr 31, poz. 248) ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji nawiązujące do wcześniejszego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nie można powoływać się na naruszenie swojego Indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego przez ustawienie znaku drogowego. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawienie przedmiotowego znaku B-18 może co najwyżej naruszać interes faktyczny skarżącego. Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej są władne wydać akt administracyjny (decyzję lub postanowienie - art. 3 § 2 pkt 1- 3 P.p.s.a.), albo dokonać czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odnosi się do innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że mamy do czynienia ze skierowaną do skarżącego czynnością organu dotyczącą jego uprawnień lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie budzi wątpliwości, że ustawienia znaku drogowego nie można rozpatrywać w płaszczyźnie uregulowań dotyczących wydania decyzji lub postanowień (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynność techniczna Powiatowego Zarządu Dróg w Ch. polegająca na ustawieniu na drodze powiatowej nr [...] znaku drogowego B-18, nie może być zakwalifikowana jako czynność "z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Szczególne uprawnienie do poruszania się po drodze powiatowej nr [...] pojazdami w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej nie wynika z przepisu prawa, jak o tym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., lecz z decyzji z dnia 13 sierpnia 2003 r. zwalniającej z "zakazu składowania materiału żwirowego na terenie lewego międzywału Wisły wraz z ustawieniem maszyn służących do przeładunku żwiru z barek na składowisko i dalej na samochody." Przesądza to o niemożliwości poszukiwania ochrony prawnej przez skarżącego przed sądem administracyjnym w trybie przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymagań określonych art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na jego skrótowość, co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, mimo częściowego błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.