III SA/Kr 107/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. "A" w K. w przedmiocie stwierdzenia bezskuteczności czynności Powiatowego Zarządu Dróg - ustawienia znaku drogowego postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 20 listopada 2008 roku A. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A" wezwał do usunięcia naruszenia prawa Zarząd Powiatu działający przez Powiatowy Zarząd Dróg precyzując, że wezwanie dotyczy naruszenia prawa dokonanego poprzez ustawienie znaku B-18 na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. Na uzasadnienie podał, że jest właścicielem szeregu działek w miejscowości G., na których prowadzi działalność gospodarczą i korzystał z drogi powiatowej nr [...]. Umieszczenie przez Powiatowy Zarząd Dróg znaku drogowego B-18 na drodze powiatowej nr [...] uniemożliwiło mu gospodarcze wykorzystywanie należących do niego nieruchomości i w rezultacie spowodowało konieczność zaprzestania prowadzenia działalności na tym terenie. Wezwany organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. Pismem z dnia 29 grudnia 2008 roku A. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o stwierdzenie bezskuteczności czynności Powiatowego Zarządu Dróg, wykonującego w imieniu Zarządu Powiatu funkcję zarządcy drogi, polegającej na ustawieniu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. znaków drogowych B-18 "zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 t". Na uzasadnienie skarżący podał, że jako właściciel nieruchomości położonej w miejscowości G., "do której dojazd przebiega poprzez drogę powiatową nr [...] (obecnie nr [...])", prowadził na niej działalność gospodarczą w oparciu m. in. o decyzję z dnia 13 sierpnia 2003 roku odpowiedniego organu zwalniającą z "zakazu składowania materiału żwirowego na terenie lewego międzywału W. wraz z ustawieniem maszyn służących do przeładunku żwiru z barek na składowisko i dalej na samochody". Ustawienie przez Powiatowy Zarząd Dróg znaku zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton wykluczyło możliwość prowadzenia działalności przez skarżącego, a "w szczególności niemożliwym stało się nawet wwiezienie i wywiezienie sprzętu koniecznego do prowadzenia tego typu działalności", a tym samym – zdaniem skarżącego - Powiatowy Zarząd Dróg dokonał naruszenia prawa przysługującego skarżącemu. Nadto skarżący wskazał, że przedmiotowe znaki nie zostały poprzedzone umieszczeniem znaków typu F-5 "uprzedzenie o zakazie" i F-6 "zakaz uprzedzający umieszczony przed skrzyżowaniem" oraz podniósł, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzonej, ustawieniem przedmiotowych znaków, organizacji ruchu albowiem droga powiatowa nr [...] w miejscowości G. została wybudowana w marcu 1976 roku jako dojazd do Załadowni Węgla, zaprojektowana na przewóz 200 000 ton węgla rocznie i w chwili obecnej znajduje się w dobrym stanie technicznym. Na poparcie twierdzeń wskazał stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych zawarte w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 roku (OPS 4/03) i m. in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 roku (II SA/Sz 1060/07). Nadto - zdaniem skarżącego – "działanie administracji publicznej polegające na ustawieniu znaku drogowego podejmowane jest, pomimo że nie istnieje żaden przepis w randze ustawowej, który upoważniałby tę administrację do takiego działania. Tym samym akt administracyjny, na podstawie którego następuje skonkretyzowanie obowiązków korzystającego z drogi publicznej podjęty zostaje bez normy kompetencyjnej". Zdaniem skarżącego jedyny przepis, który wskazuje organ właściwy do ustawienia znaku to § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tymi zarządzeniami, a to stanowi naruszenie zasady o randze ustawowej norm kompetencyjnych, a także stanowi przekroczenie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Zarząd Dróg wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że skarga dotyczy czynności faktycznego ustawienia znaku drogowego B-18, która jest czynnością wykonawczą w odniesieniu do aktu jakim jest zatwierdzenie przez Starostę w dniu 24 czerwca 2004 roku projektu zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. w zakresie wprowadzenia znakami B-18 "zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton". Nadto podano, że zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. ze skutkiem ustawienia znaku B-18 nastąpiło w zgodzie z przepisami – art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca – Prawo o ruchu drogowym i przepisami wykonawczymi wskazanego przez skarżącego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku. Podniesiono, że zmiana organizacji ruchu była wynikiem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi przez pojazdy o masie całkowitej ponad 8 ton, w szczególności niszczenia nawierzchni drogi i uciążliwości w postaci hałasu, natomiast skarżący ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej i wywozu żwiru pojazdami o mniejszym tonażu oraz ma możliwość udzielenia jednokrotnych zezwoleń na przejazd pojazdem, w tym wwiezieniem i wywiezieniem sprzętu, o tonażu wyższym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z póżn. zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zgodnie z którym: "§ 2. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a." Ponadto – zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. – "sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Przedmiotem niniejszej skargi jest ustawienie znaku B-18 na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G., a w zasadzie: stwierdzenie bezskuteczności czynności Powiatowego Zarządu Dróg, wykonującego w imieniu Zarządu Powiatu funkcję zarządcy drogi, polegającej na ustawieniu na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. znaków drogowych B-18 - zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton", gdyż tak skarżący działający przez zawodowego pełnomocnika sprecyzował przedmiot skargi. W związku z uzasadnieniem skargi mającym mieć oparcie w stanowisku orzecznictwa administracyjnego w uchwale 7 Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 roku w sprawie o sygn. akt OPS 4/03 i w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 roku o sygn. akt II SA/Sz 1060/07 - Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie stwierdza, że powołane orzecznictwo zapadło na tle innych stanów faktycznych, przy czym uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 13 października 2003 roku (opubl. ONSA 2004/1/8, Palestra 2004/9-10/231, LEX nr 84106) zapadła w warunkach już nie obowiązujących przepisów prawa, a stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 roku (opubl. ZNSA 2008/6/127, LEX nr 466877) wprost wskazuje na inną sytuację będącą przedmiotem zajętego stanowiska, gdyż stwierdza: "Późniejsze zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu drogowego na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1729) nie sanuje bezprawności uprzednio dokonanej czynności ustawienia znaku drogowego, bowiem dopiero z chwilą ostatecznego zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu zachodzą podstawy prawne do umieszczania znaku drogowego." W tej sytuacji Sąd pominął w swych rozważaniach przedstawione przez skarżącego argumenty zawarte w tych orzeczeniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaznacza, że w dotychczasowym orzecznictwie ocena działań związanych z umieszczaniem znaków drogowych na drogach, a tym samym i ocena prawna znaku drogowego umieszczonego na drodze były przedmiotem wątpliwości, dyskusji i zajmowania w orzecznictwie niejednoznacznych stanowisk. Nie mniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - mając na względzie przytoczony wyżej przedmiot skargi i stan faktyczny, który stał się podstawą do jej wniesienia – stanął na stanowisku, że znak drogowy stanowi przykład aktu generalnego, adresowanego do nieskonkretyzowanego adresata. W związku z tym nikt nie może powoływać się na naruszenie swojego uprawnienia lub interesu prawnego przez usytuowanie znaku drogowego będącego w ocenie skarżącego nielegalną działalnością administracji. Znak drogowy może, co najwyższej, naruszać interes faktyczny danej osoby. Podnoszona przez skarżącego okoliczność wskazująca na związek między ustawieniem znaku B-18 (zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton) na drodze powiatowej nr [...] w miejscowości G. a zakresem (rozmiarem) prowadzonej działalności gospodarczej w postaci przeładunku żwiru z barek na składowisko i dalej na samochody, a następnie przewozu żwiru drogą powiatową nr [...] samochodami o rzeczywistej masie całkowitej ponad 8 ton stanowi – zdaniem Sądu - właśnie o naruszeniu interesu faktycznego skarżącego. Samo ustanowienie znaku drogowego B-18 nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej przeładunku, składowania, czy przewozu żwiru, ani nie ogranicza innych swobód obywatelskich. W ślad za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2006 roku do sygn. akt III SA/Kr 609/06, które Sąd w składzie orzekającym podziela w całości, Sąd stwierdza, że postawienie znaku drogowego nie jest dokonywane ani w formie decyzji, ani postanowienia, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. i w szczególności nie jest innym niż określone w pkt 1-3 tego przepisu p.p.s.a aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd zwraca uwagę, że skarga na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dopuszczalna wtedy, gdy podjęty akt lub czynność został skierowany do indywidualnego podmiotu. Cechy tej nie spełnia czynność polegająca na postawieniu znaku drogowego, która – jak zaznaczono już wcześniej - ma charakter generalny. Należy podkreślić, że podstawą prawną regulacji związanych z poruszaniem się po drogach publicznych i korzystaniem z tych dróg są dwie ustawy – ustawa z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) i ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym: "Znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje." Natomiast według art. 10 ust. 12 tej ustawy: " Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności: 1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, 2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, 3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem." To w oparciu o powyższą delegację ustawową z art. 10 ust. 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wydane zostało Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), które w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), d) i e) stanowi: "§ 2. 1. Działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez: 1) podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, (...) d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, (...)." W myśl § 11 powyższego Rozporządzenia: "§ 11. Organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. (...)." Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 wymienionego wyżej Rozporządzenia: "§ 3. 1. Organ zarządzający ruchem w szczególności: (...) 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów;(...). Zgodnie z art. 10 ust. 5 i ust. 6 powołanej wyżej ustawy – Prawo o ruchu drogowym: "5. Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. 6. Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych." Z treści powyższych przepisów wynika wprost, że umieszczenie znaku drogowego jest czynnością techniczną, wtórną wobec zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na drodze publicznej, a taka czynność nie mieści się w kompetencji sądownictwa administracyjnego określonej przytoczonymi wyżej przepisami p.p.s.a. Sąd zauważa, że przedstawione wyżej stanowisko Sądu orzekającego w tej sprawie znajduje poparcie w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, w szczególności w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1987 roku o sygn. akt SAB/Wr 87 (opub. w ONSA 1987/2/92 i LEX nr 9961): "Sprawy dotyczące ustawiania znaków drogowych nie są sprawami indywidualnymi z zakresu administracji państwowej i nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjne" czy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1992 roku o sygn. akt SA/Ka 117/92 (opub. w OSP 1994/7/128 i LEX nr 10825): "Ustalenie przez organ zarządzający ruchem na drogach publicznych (...) ograniczeń w korzystaniu z drogi (ulicy) nie jest decyzją administracyjną (rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego), lecz ustanowieniem powszechnie obowiązującej normy określonego zachowania się dla wszystkich użytkowników drogi - nieokreślonego kręgu potencjalnych jej użytkowników." Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzucana przez skarżącego A. K. organowi administracyjnemu - Powiatowemu Zarządowi Dróg - czynność polegająca na ustawieniu (umieszczeniu) znaku drogowego nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a przeto na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd orzekł - jak w sentencji.