II SA/Łd 823/11

Dnia 22 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 roku sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] z dnia [...] Nr [...]. II SA/Łd 823/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 28, art. 33, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. oraz M. M., pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny, na budowę szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr [...] we wsi K. Pismami z dnia 26 maja 2009 r. z dnia 29 maja 2009 r. i z dnia 1 czerwca 2009 r., właścicielka sąsiedniej nieruchomości M.D. wniosła o sprawdzenie legalności prowadzonych na działce nr [...] robót, zwracając uwagę na fakt dokonywania prac rozbiórkowych. W ocenie wnioskodawczyni prowadzone roboty mają charakter samowoli i zagrażają funkcjonalności jej działki budowlanej. Pismem z dnia 22 czerwca 2009 r. PINB dla Powiatu [...] w Ł. zawiadomił M. i M. M. oraz M.D. przeprowadzeniu oględzin na działce nr [...]. Z protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2009 r. wynika, że na nieruchomości prowadzone są roboty budowlane związane z rozbudową i adaptacją budynku zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, a roboty rozbiórkowe wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Pismem z dnia 20 lipca 2009 r. PINB dla Powiatu [...] w Ł. poinformował M.D., iż nie wszczyna postępowania administracyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej. W trakcie wizji lokalnej stwierdzono bowiem, że roboty budowlane odbywają się na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], która to decyzja poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego obejmowała również roboty rozbiórkowe. Pismem z dnia 21 września 2009 r. M.D., ponownie wskazała, że przeprowadzone roboty budowlane odbiegały od zakresu robót, na które zostało udzielone pozwolenie na budowę, które nie obejmowało budowy ściany wzdłuż granicy. Wnioskodawczyni oświadczyła, że oczekuje pilnego podjęcia działania w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 12 listopada 2010 r. PINB dla Powiatu [...] w Ł. przypomniał, że pismem z dnia 20 lipca 2009 r. strona została już zawiadomiona, iż postępowanie administracyjne nie zostanie wszczęte, gdyż roboty budowlane są prowadzone w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że budowa została zakończona i w dalszym ciągu brak jest podstaw do wszczynania postępowania w sprawie. Pismem z dnia 15 listopada 2010 r. M.D., powołując się na art. 227 kpa, wniosła skargę na zaniedbanie i nienależyte wykonywanie zadań przez PINB, wskazując na niezgodne z prawem załatwienie sprawy, wnosząc jednocześnie o przymuszenie organu nadzoru do wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., stwierdził, że podziela stanowisko organu I stopnia, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie. Zwrócił też uwagę, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a ich zakres pozostaje w zgodzie z projektem budowlanym, co zostało utrwalone w materiale fotograficznym. Jednocześnie organ wojewódzki uznał, że sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji, a nie pisma. W dniu 23 lutego 2011 r. zawiadomiono strony, że na wniosek M.D. wszczęto postępowanie w sprawie rozbudowy i adaptacji budynku gospodarczego na mieszkalny, a następnie w dniu 9 marca 2011 r. zawiadomiono strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] PINB dla Powiatu [...] w Ł., powołując się na art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek M.D., w sprawie rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...] we wsi K., gm. R. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie. Swoje stanowisko oparł o przeprowadzone w dniu 16 lipca 2009 r. oględziny prowadzonych wówczas robót budowlanych. Organ zaznaczył również, że WSA w Warszawie wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 180/10 oddalił skargę M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę wydanego M. i M. M. W uzasadnieniu wskazano nadto, że inwestorzy w dniu 1 października 2010 r. złożyli w inspektoracie zawiadomienie o zakończeniu budowy, dołączając dokumenty wymagane w art. 57 ustawy Prawo budowlane i po ich zweryfikowaniu wydane zostało potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odwołaniu od powyższej decyzji M.D. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa, ponownie podkreślając, że inwestorzy prowadzili roboty budowlane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wbrew udzielonemu pozwoleniu rozebrali większość ścian istniejącego budynku gospodarczego, w tym także te, które nie były przewidziane do rozbiórki. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczego przedstawił tok postępowania w sprawie, a także stwierdził, że nie ma możliwości uznania, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej. Organ ponownie podkreślił, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany istnieje w obrocie prawnym i wywiera skutki prawne. Zatwierdzony projekt przewidywał zaś nadbudowę i ocieplenie ścian od strony odwołującej się, ale również postawienie nowej. Odnosząc się do kwestii rozbiórki większej liczby ścian niż planowana, organ uznał, że ewentualne odstąpienie w tym zakresie od projektu budowlanego nosiło znamiona nieistotnego odstąpienia, które nie wymagałoby pozwolenia na budowę, a tym samym nie byłoby podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zwiazku z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.D., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, ponownie podniosła zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Skarżąca wskazała, że składając wniosek była zainteresowana uzyskaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, a takim nie jest umorzenie postępowania. Organ utożsamił bezzasadność żądania skarżącej z bezprzedmiotowością, jaka w jej ocenie nie zachodziła w sprawie. Strona skarżąca zwróciła także uwagę, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. WSA w Warszawie wskazał, że w sprawie jednoznacznie wynika, że przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę dla M. i M. M. była tylko i wyłącznie nadbudowa ścian istniejącego budynku gospodarczego po wspólnej granicy i docieplenie już istniejącego budynku gospodarczego, a nie wybudowanie nowej ściany na istniejącym fundamencie budynku przewidzianego do adaptacji oraz wybudowanie nowego fundamentu, który wcześniej nie istniał i wybudowanie na nim nowych ścian jako ściany zaprojektowane na istniejącym fundamencie. Strona ponownie podkreśliła, że inwestorzy prowadzili roboty budowlane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Wbrew udzielonemu pozwoleniu rozebrali większość ścian istniejącego budynku gospodarczego, w tym także te, które nie były przewidziane do rozbiórki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...] we wsi K, gm. R. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prowadzone przez M. i M. M. roboty budowlane na działce nr [...] znajdują odzwierciedlenie w warunkach decyzji Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i adaptację istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny a tym samym, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania, którego celem było zbadanie zgodności z prawem przeprowadzonych robót budowlanych. Punktem wyjścia dla rozważań musi być stwierdzenie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. i M. M. pozwolenia na budowę jest decyzją ostateczną. Należy również zaznaczyć, że decyzja ta była przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym i WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 180/10 oddalił skargę M.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] wydanego M. i M. M. Oznacza to, iż na obecnym etapie postępowania nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty czy też argumenty, które zmierzałyby do zakwestionowania prawidłowości tejże decyzji administracyjnej. Podkreślić również należy, iż zadaniem organu nadzoru budowlanego, do którego wpłynęło żądanie zbadania legalności prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych, przy legitymowaniu się przez inwestorów ostateczną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest ustalenie, czy zakres prowadzonych robót budowlanych jest tożsamy z zatwierdzonym projektem budowlanym. Poza sporem pozostaje fakt, iż udzielone pozwolenie na budowę obejmowało roboty budowlane zakreślone projektem, w tym roboty rozbiórkowe. Jak wynika z dokumentacji składającej się na projekt budowlany, przewidywał on rozbiórkę części ścian – rzut parteru /adaptacja/ (ark. 10), opinia o stanie technicznym istniejącego budynku mieszkalno-technicznego (ark. 8) oraz fundamentów – część opisowa do projektu zagospodarowania działki (ark. 5). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani akt administracyjnych nie wynika jednak, aby organy nadzoru budowlanego ustaliły ponad wszelką wątpliwość, czy prace rozbiórkowe nie zostały przeprowadzone w sposób wykraczający poza zakres wynikający z zatwierdzonego projektu budowlanego, tak jak twierdzi to skarżąca. Brak przekonania co do kompleksowego charakteru poczynionych ustaleń wywołuje w szczególności twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "...nawet gdyby przyjąć, że istotnie inwestor dokonał rozbiórki istniejącego budynku w większym zakresie niż przewidywał to projekt budowlany – chociaż okoliczności tej nie potwierdza zgromadzony materiał dowodowy – to (...) odstąpienie takie byłoby dopuszczalne bez konieczności uzyskiwania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Trudno ocenić jaki materiał dowodowy miał na myśli organ, jako że w aktach administracyjnych znajduje się jedynie protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 16 lipca 2009 r. na działce nr [...], jednak zawarte w nim zapisy mają charakter bardzo lakoniczny i sprowadzają się do wskazania, że roboty rozbiórkowe prowadzone są zgodnie z projektem. Zważywszy przy tym na fakt, że wizja ta odbyła się w początkowej fazie inwestycji nie można jej wynikom przypisać decydującej wartości dowodowej, gdyż również po dniu wizji lokalnej zostały przeprowadzone dalsze roboty budowlane, które nie podlegały ocenie organów nadzoru budowlanego. Skarżąca konsekwentnie w toku postępowania podnosiła, że prace budowlane ( w tym rozbiórkowe) wykraczają poza udzielone pozwolenie na budowę. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek materiałów świadczących o tym, że organ przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia zbadał aktualny zakres przeprowadzonych prac budowlanych i zweryfikował twierdzenia skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się jedynie do okoliczności dotyczącej zakończenia budowy przez inwestorów i złożenia przez nich wymaganych dokumentów, jednakże brak tychże w aktach dodatkowo uniemożliwia kontrolę prawidłowości działania organu, bowiem zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie, jak akcentowano to wyżej, jest nie tyle ocena zgodność czy prawidłowości samej dokumentacji ale to, czy zakres rzeczywiście wykonanych przez inwestorów robót budowlanych odpowiada udzielonemu im pozwoleniu na budowę. Na uwagę zasługuje również fakt, iż brak jest ustaleń odnoszących się do zgłaszanej przez M.D. kwestii wykonania nowego fundamentu, znajdującego się w granicy działek, nieobjętego projektem budowlanym, na którym posadowiona została ściana. Na podstawie materiałów zgromadzonych w sprawie nie sposób stwierdzić, którego fragmentu budynku dotyczą zarzuty stawiane przez M.D. Dokumentacja projektowa wskazuje, że decyzja przewidywała nadbudowę i docieplenie istniejących ścian, a także budowę nowej ściany na istniejącym fragmencie fundamentu budynku od strony granicy. Z porównania rzutu fundamentów (ark. 16) i rzutu parteru (ark. 17) zdaje się wynikać bowiem, wbrew twierdzeniu skarżącej, że na części istniejącego fundamentu (bez ścian) projekt przewidywał nową ścianę. Na marginesie rozważań w tym miejscu wymaga wyjaśnienia, że z projektu budowlanego (ark. 16) wynika także, że długość projektowanej ściany od strony granicy działki wynosiła 13,45m (z dociepleniem 13,65m), a nie jak twierdzi autor skargi – 10,05 m. W ocenie Sądu, wobec formułowanych zarzutów, a także w świetle wymogu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przewidzianego w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności ustalić, który konkretnie fragment fundamentu czy też ściany zbliżonej do granicy działki jest przedmiotem zarzutów o samowolnym ich wykonaniu. Jeśli skarżąca twierdzi, że inwestorzy doprowadzili do powstania ściany na fundamencie nieobjętym projektem budowlanym, wówczas organy winny były chociażby dokonać porównania parametrów obiektu budowlanego, jakie wynikały z zapisów projektu budowlanego z parametrami istniejącego budynku. Już tylko ta prosta czynność pozwalałaby stwierdzić, czy inwestor dopuścił się odstępstwa od projektu budowlanego i czy nosi ono znamiona istotnego. Tymczasem uzasadnienie decyzji zawiera wyłącznie twierdzenia o zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym bez powołania się na jakiekolwiek okoliczności faktyczne, co w istotny sposób narusza art. 107 § 3 kpa. Brak poczynionych ustaleń co do treści zgłaszanych przez skarżącą zarzutów, a w konsekwencji nieprzeprowadzenie niezbędnych czynności pozwalających na ich weryfikację powodują, iż nie sposób jest jednoznacznie przyjąć, że organy nadzoru budowlanego zasadnie umorzyły postępowanie w sprawie rozbudowy i adaptacji istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...], a tym samym czy prawidłowo zastosowano przesłanki art. 105 § 1 kpa. Stwierdzone w tym zakresie uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy, musiały doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Kontrolując ponownie legalność rozbudowy i adaptacji budynku mieszkalnego na działce nr [...] we wsi K. organy nadzoru budowlanego wezmą pod uwagę powyższe rozważania, dokonując niezbędnej weryfikacji wykonanych rzeczywiście prac budowlanych z dokumentacją dotyczącą udzielonego pozwolenia na budowę i wydadzą rozstrzygniecie stosowne do wyników poczynionych prawidłowo ustaleń. Jednocześnie warto zauważyć, że organy nadzoru budowlanego w sposób nieuzasadniony uznały, że przedmiotem umorzenia jest postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M.D. Otóż postępowanie w sprawie sprawdzenia legalności prowadzonych robót budowlanych nie jest postępowaniem, którego wszczęcie pozostawione zostało gestii strony. Jak wynika z art. 84 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. 243, poz. 1623 z późn. zm.) kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru realizują te zadania poprzez podejmowanie stosownych działań "z urzędu". W przypadkach zaś, gdy postępowanie administracyjne może być prowadzone wyłącznie z urzędu, powzięcie przez organ właściwy dla rozstrzygnięcia, informacji o podstawie do jego wszczęcia wynikającej z pisma zainteresowanego podmiotu, nie zmienia charakteru sprawy jako toczącej się z urzędu. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji. AG