I OSK 351/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.W. i W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 814/11 w sprawie ze skargi I.W. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] i decyzję Wójta Gminy Giżycko z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz I.W. i W.W. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 22 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 814/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] lipca 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy Giżycko z [...] maja 2011 r. nr [...], ustalająca I. i W. W. opłatę adiacencką w wysokości 18.730,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wskazane na wstępie decyzje zostały wydane z uwagi na uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzji Wójta Gminy Giżycko ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału na kwotę 22.341,00 zł, spowodowane nieaktualnością operatu szacunkowego, a także niewyjaśnieniem przez organ I instancji wątpliwości co do operatu, wskazanych przez I. i W. W.. W toku ponownego rozpoznawania sprawy został sporządzony nowy operat szacunkowy, a organy wyjaśniły, że podział nieruchomości został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy Giżycko z [...] lipca 2008 r., która stała się ostateczna 7 sierpnia 2008 r., a w dacie podziału obowiązywała uchwała Rady Gminy Giżycko z 10 kwietnia 2001 r. Nr 185/2007, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem na poziomie 30 %. Biegły ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na 597.954,00 zł, zaś po podziale na 660.386,00 zł, a organy uznały, iż operat w sposób przejrzysty, logiczny i jasny przedstawia sposób wyceny nieruchomości, zastosowaną metodę porównania parami, jest zgodny z przepisami i może stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. I. i W. W. w skardze, tak jak i w postępowaniu administracyjnym, zarzucali niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego, bowiem biegła do porównania, jeśli idzie o ustalenie wartości nieruchomości przed podziałem, przyjęła nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni, innej lokalizacji, gdyż położone na peryferiach wsi, a porównano je z nieruchomościami z innych gmin, nadto przyjęła transakcje z 2010 r., kiedy nastąpił wzrost cen nieruchomości. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż warunki formalne ustalenia opłaty adiacenckiej, wymienione w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały zachowane – uchwała Rady Gminy w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, decyzja o ustaleniu opłaty przed upływem 3 lat od daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział, aktualność operatu szacunkowego, który jest ze stycznia 2011 r. – zatem najistotniejszą kwestią jest ocena operatu szacunkowego. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących operatu, wojewódzki Sąd wyjaśnił: W operacie szacunkowym zostało w sposób wyraźny wymienione, iż powodem, dla którego do szacowania wartości nieruchomości przed podziałem przyjęto transakcje dla dwóch działek z okresu poprzedzającego sporządzenie operatu o ponad dwa lata i brano pod uwagę transakcje z innych gmin, była znikoma liczba transakcji obejmujących taką powierzchnię jak działki skarżących – 8437 m2 i 11.712 m2. Wynika też z operatu, że biegła uwzględniła, szacując wartość działek tak przed jak i po podziale, czynniki wpływające na tę wartość, tj. lokalizację ogólną i szczególną, możliwości inwestycyjne, dostęp do infrastruktury, powierzchnie, nadto przyjęta została prawidłowa metoda porównywania parami, biorąc pod uwagę liczbę transakcji na rynkach lokalnych. Akta sprawy wskazują, że materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami k.p.a., strony miały możliwość uczestniczyć w postępowaniu, a ich zarzuty otrzymały odpowiednie wyjaśnienie, zatem decyzje o opłacie nie naruszają prawa. Reprezentowani przez radcę prawnego, I. i W. W. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i zarzucając: – naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, że skarżący powinni zapłacić opłatę adiacencką, podczas gdy nie wykazano aby zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej, – naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu do porównań nieruchomości, w szczególności dotyczących okresu sprzed podziału, które to nieruchomości nie były nieruchomościami podobnymi pod względem powierzchni, lokalizacji oraz cen transakcji, – naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ppkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuchylenie decyzji organu I i II instancji, pomimo że organy naruszyły art. 7, 8, 77, 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z jej podziałem jest udowodnienie wzrostu wartości, a jedynym dowodem jest operat szacunkowy. Nie może on zatem budzić wątpliwości, a tymczasem, co podniesiono w postępowaniu administracyjnym i w skardze, nieruchomości jakie zostały wzięte do porównania przez biegłą nie były podobne, tak że względu na ich wielkość, lokalizację, przeznaczenie terenu, a nadto do ustalenia wartości nieruchomości po podziale wzięto jedynie pod uwagę transakcje z 2010 r., a wówczas nastąpił wzrost cen, a wobec tego niczym nieuzasadnione jest stwierdzenie Sądu, że operat nie budzi wątpliwości i jest zgodny z przepisami – stwierdzono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Artykuł 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przewiduje możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z jej podziału, o ile w dacie podziału obowiązuje uchwała rady gminy o wysokości stawki procentowej opłaty, a decyzja ustalająca opłatę zostanie wydana w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Z przepisu tego wynika zatem, że aby można było mówić o prawidłowości ustalenia opłaty muszą być spełnione nie tylko warunki, które można określić jako formalne – uchwała o wysokości stawki procentowej i nieprzedawnienie, ale musi nastąpić wzrost wartości nieruchomości, która uległa podziałowi, a wzrost wartości ma być skutkiem dokonanego podziału. Wszystkie te przesłanki muszą być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, gdyż tylko dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego pozwala na załatwienie sprawy co do jej istoty. O ile kwestia uchwały i przedawnienia są oczywiste do udowodnienia, o tyle wzrost wartości jest kwestią mogącą powodować trudności. Jedynym dowodem, który ten wzrost ma wykazać jest operat szacunkowy, sporządzony przez biegłego, w którym wyliczona jest wartość nieruchomości przed i po podziale. Zasady określania wartości nieruchomości uregulowane są przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dział IV rozdział 1, przepisami wykonawczymi do niej – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), dalej "rozporządzenie", przez wskazanie sposobów określania wartości, podejść, metod i technik wyceny. Jakkolwiek wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami)., to jednak musi się on trzymać reguł, które ww. przepisy określają. W niniejszej sprawie biegły uznał, iż właściwe będzie podejście porównawcze, metodą porównania parami, która polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Zarzuty skarżących dotyczą tego, że nieruchomości wzięte do porównania nie odpowiadały ich nieruchomości, która podlegała wycenie. Przepisy posługują się pojęciem "nieruchomości podobnej" i zawierają jego definicję. Art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez taką nieruchomość rozumie nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Definicja ta wskazuje jakie okoliczności, cechy, muszą być brane pod uwagę, aby można było mówić o porównywalności nieruchomości. Nie wymienia oczywiście wszystkich cech, wskazując niektóre, ale nie wyklucza też innych, gdyż w każdej sytuacji, w każdej sprawie o porównywalności nie muszą przesądzać tylko cechy wymienione w przepisie, ale także inne. Z definicji tej wynika jednakże, iż nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne, porównywalne pod każdym względem, zatem dobrane tak, iż nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Wartość bowiem tej nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania w przypadku jej obrotu. Jak wyżej powiedziano, zarzuty w niniejszej sprawie co do operatu, a więc wyceny wartości nieruchomości dotyczą porównywalności. Zarzuty te dotyczą różnych cech, ale można wziąć pod uwagę jedną z nich, wskazaną przez biegłą jako wpływającą na wartość nieruchomości, tj. powierzchnia i położenie, zwłaszcza gdy idzie o określenie wartości nieruchomości przed podziałem. Nieruchomość skarżących miała powierzchnię 8437 m2 i 11.712 m2, a położona jest w Wilkasach, do porównania wzięte zostały nieruchomości o powierzchni 3504 m2, 5480 m2, 3279 m2 i 3406 m2, przy czym tylko ostatnia położona jest w tej samej miejscowości. Przy takich różnicach powierzchni rodzą się poważne wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, co do ich porównywalności. Trudno zatem też przyjąć, iż taka mogłaby być prawdopodobnie wartość nieruchomości przed podziałem, jaka została określona w operacie. Podział nieruchomości wcale nie musi powodować wzrostu jej wartości, nie można bowiem z góry przyjąć, iż sam fakt podziału pociąga za sobą automatycznie wzrost wartości. Wzrost ten musi być udowodniony, tak aby nie było wątpliwości co do tego, że rzeczywiście ma miejsce. Opłata adiacencka opiera się na przypuszczeniu, że przez podział nieruchomości, czy wybudowanie infrastruktury następuje wzrost wartości nieruchomości, jednak jest to tylko właśnie przypuszczenie, które musi być wykazane w sposób, aby nie było wątpliwości co do tego, że zarzuty właścicieli nie są słuszne, bowiem materiał dowodowy pozwala je odeprzeć. W przeciwnym wypadku nie można z całą pewnością stwierdzić, że faktycznie ma miejsce wzrost wartości nieruchomości, gdyż została ona podzielona, a wzrost ten nastąpił nie dlatego, że wzrosły ceny, ale wyłącznie ze względu na ten podział. W niniejszej sprawie zasadnie skarżący podnoszą, iż porównywalność nieruchomości budzi wątpliwości, a tym samym nie można stwierdzić, iż wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału, istotnie miał miejsce, a wobec tego, że wykazana została przesłanka, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).