II SA/Po 901/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] maja 2011r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 357zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia [...].05.2011r. [...] Burmistrz Miasta i Gminy zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację dwóch zjazdów indywidualnych z drogi oznaczonej nr geod. – 224/26 w ul. S. w Z. na teren nieruchomości stanowiącej działkę o nr geod. 224/19 zlokalizowanej w miejscowości Z. gmina S. z uwagi iż rozpatrzenie sprawy jest zależne od uprzedniego prawomocnego zakończenia sporu przed sądem w sprawie ustalenia stanu prawnego ul. S. w Z. W sentencji postanowienia wskazano art. 97 § 1 pkt. 4 oraz art. 101 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z którym "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozpatrzenie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem decyzji przez organ administracji. W uzasadnieniu postanowienia podano, że dnia 5.04.2011 r. Z. K. złożył wniosek o uzgodnienie możliwości włączenia do drogi publicznej działki o nr geod. 224/19, celem uzyskania decyzji zezwalającej na lokalizacje zjazdu indywidualnego z drogi oznaczonej nr 224/26 ul. S. w Z. W trakcie trwania toczącego się postępowania administracyjnego organ I instancji stwierdził, że w sprawie dotyczącej ul. S. toczy się obecnie postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu w sprawie odszkodowania za ww. nieruchomość. Tym samym uznano, iż zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie jest zasadne. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył wnioskujący Z. K domagając się uchylenia postanowienia zawieszającego i rozpoznania jego wniosku w przedmiocie zezwolenia na zjazd, wskazując między innymi, iż istnieje droga i to publiczna - ul. S. oraz niepodlegająca likwidacji infrastruktura z tą drogą związana. Zdaniem żalącego gmatwanie przez Gminę problemu odszkodowania nie ma nic wspólnego z koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na zasadzie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że postępowanie dotyczące odszkodowania, o którym pisze żalący oraz postępowanie dotyczące wydania decyzji zezwalającej na lokalizacje dwóch zjazdów indywidualnych z drogi oznaczonej nr geod. – 224/26 ul. S. w Z. na teren nieruchomości stanowiącej działkę o nr geod. 224/19 zlokalizowanej w tejże miejscowości to dwie zupełnie różne sprawy. Mają one wspólny mianownik, mianowicie działkę nr 224/26. Stan prawny przedmiotowej nieruchomości ma istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Wskazano, że nie jest kwestionowane, że działka ta stanowi drogę. Problem związany jest jednak z koniecznością ustalenia, czy ul. S. w Z. (działa nr 224/26) jest drogą publiczną czy też drogą wewnętrzną. W ocenie Kolegium ma to zasadnicze znaczenie, ponieważ tylko w przypadku drogi publicznej nin. postępowanie ma rację bytu. W przypadku drogi wewnętrznej, będzie ono bezzasadne, nie ma wtedy konieczności pytania się o zgodę organu o lokalizacje zjazdów, jest to wtedy związane tylko i wyłączne z działaniem właściciela nieruchomości. Zaznaczono, ze należy ustalić, czy mamy do czynienia z drogą publiczną również dlatego, ze wtedy przeszłaby ona z mocy prawa na własność gminy. Dalej wyjaśniono, że dnia [...].04.2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał rozstrzygnięcie nr [...] na wniosek Pana Z. K. zatwierdzające projekt podziału nieruchomości (działek nr geod.: 224/1, 224/2 i 224/3). Na skutek tego podziału wyodrębniono działki nr : 224/4, 224/25 i 224/26 (224/26 została przeznaczona pod drogę). Zgodnie z pkt. 3 tej decyzji przeszła ona nieodpłatnie na własność Gminy. Kolejno w dniu [...].05.2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...] którą stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w zakresie pkt. 3 obejmującym stwierdzenie przejęcia własności działki nr 224/26 na rzecz Gminy. Następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6.11.2009r., sygn. akt II SA/Po 923/08 sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa) dotyczącego ustalenia, czy Gmina w rzeczywistości jest właścicielem działki nr 224 /26 w miejscowości Z. Należy w związku z tym obalić domniemanie wpisu w Księdze Wieczystej i ustalić, czy Gmina faktycznie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3.11.2010r., sygn. akt I OSK 195/10 uchylił wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał między innymi, że wpis w księdze wieczystej dotyczący działki nr 224/26 ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, i że został on dokonany przed stwierdzeniem nieważności pkt. 3 decyzji podziałowej przez SKO. Zdaniem NSA istniejąca treść wpisu w księdze wieczystej nie przesadza więc o tym, że Gmina stała się w mocy prawa właścicielem działki poprzez sam fakt wydzielenia jej pod drogę. Sąd wskazał więc konieczność zbadania przesłanek, czy działka ta przeszła na własność gminy z mocy prawa. Uwzględniając powyższe wskazano, że sprawa odszkodowania toczy się obecnie przed Wojewódzkim Sadzie Administracyjnym w Poznaniu. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśla, że istotnym w sprawie ustalenia lokalizacji dwóch zjazdów, są tylko niektóre wątki sprawy odszkodowawczej wyżej wskazane. Mianowicie, należy ustalić stan prawny działki nr 224/26 oraz wskazać, czy droga - która niewątpliwie istnieje ma status drogi publicznej - tylko wtedy przechodzi na własność gminy z mocy samego prawa, tylko wtedy przedmiotowe postępowanie ma sens. Zagadnienie to jednoznacznie można uznać za tzw. zagadnienie wstępne. Bowiem jest to zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. i rozpatrzenie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem decyzji przez organ administracji. Zgodnie, bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z dnia 30.09.2010r., I SA/Wa 496/10 "Pod pojęciem zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem prowadzonego postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to. że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycyjnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w sprawie jest niemożliwe". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane postanowienie złożył Z. K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienie oraz postanowienia Burmistrza Gminy i zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący argumentuje, że nie ma potrzeby zawieszenia postępowania, a SKO nieprawidłowo napisało w uzasadnieniu postanowienia, że sprawa o odszkodowanie za drogę toczy się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ponieważ Sąd ten wydał wyrok w dniu 4 kwietnia 2011 r. od którego złożono skargę kasacyjną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoja argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na podstawie art. 1 §2 ustawy z 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 poz.1269/ kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej jest dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi oraz trafności ich wykładni. Zaskarżony akt administracyjny może być wzruszony przez sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzje jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt.1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 poz.1270/. W niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 97 §1 pkt.4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnie. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego przez inny organ lub sąd. Na wstępie należy wskazać, że przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek Z. K. postępowanie w sprawie uzgodnienia włączenia do dróg publicznych – ulicy S. działki należącej do wnioskodawcy o numerze geodezyjnym 224/19. Organy administracyjne stoją na stanowisku, że to postępowanie nie może się toczyć, ponieważ w toku jest postępowanie w sprawie z wniosku Z. K. o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę działka o numerze geodezyjnym 224/26 – obecnie ulica S. tj. ulica do której mają być włączone projektowane zjazdy. Takie stanowisko nie jest trafne. Prawdą jest, że sprawa o odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę jest w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ organy administracyjne odmówiły ustalenia takiego odszkodowania. Z. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W dacie wydawania postanowienia o zawieszeniu postępowania został wydany drugi kolejny wyrok uchylający odmowną decyzję. W dniu 4.04.2011 r. w sprawie II SA/PO 81/11 sąd uchylając decyzje odmowne nakazał poczynić szereg nowych istotnych w sprawie o odszkodowanie ustaleń. Wyrok jest nieprawomocny z racji złożenia skargi kasacyjnej przez organ. Sprawa związana z odszkodowaniem za grunt przejęty pod drogę i rozstrzygnięcie czy Z. K. należy się odszkodowanie za drogę czy też się nie należy jak do tej pory uważały organy administracyjne nie ma jednak wpływu na rozpoznanie wniosku w przedmiocie ustalenia zjazdu z tejże drogi na działkę skarżącego. Podstawą materialno-prawną rozpoznania wniosku o ustalenie zjazdu są przepisy ustawy z 21.03.1985 r. o drogach /Dz. U.2007 nr 19 poz.115 /, a w szczególności art. 29 tejże ustawy. Zgodnie z tym art. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust.2. Ust.4 art. 29 ustawy o drogach publicznych stanowi zaś, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizacje zjazdu na czas określony. Rolą organu administracyjnego jest samodzielne ustalenie czy wnioskowany zjazd jest dopuszczalny w aspekcie przepisów ustawy o drogach publicznych w szczególności przy uwzględnieniu legalnych definicji zawartych w tej ustawie określających co to jest droga – art. 4 pkt. 2, co to jest zjazd – art. 4 pkt. 8 , dostępność drogi – art. 4 pkt. 24 oraz z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.3.1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie ma potrzeby oczekiwania na rozstrzygnięcie zagadnienia związanego z odszkodowaniem za grunt przejęty pod drogę. Nie ma związku przyczynowego między sprawą odszkodowawczą, a sprawą o budowę zjazdu. W sprawie o odszkodowanie gdy się ona prawomocnie zakończy zostanie przesądzone tylko to czy odszkodowanie za przejętą drogę się należy czy też się nie należy. Natomiast sprawa ta nie przesądzi jaki jest charakter drogi, czy jest ona publiczna, czy też ma inny charakter. W tym znaczeniu sprawa odszkodowawcza nie jest zagadaniem wstępnym dla sprawy o ustanowienie zjazdu. Wskazać należy, że brak drogi publicznej przylegającej do nieruchomości strony, która wniosła o wydanie zezwolenie na lokalizację zjazdu oznacza ,że brak jest istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji zjazdu /vide wyrok NSA z 30.09.2010 r. I OSK 65/10/. Tak więc to organ w postępowaniu o ustalenie lokalizacji zjazdu musi samodzielnie rozstrzygnąć kierując się przepisami ustawy o drogach publicznych i wskazanym rozporządzeniem, czy jest władny merytorycznie rozpoznać sprawę w przedmiocie zjazdu, czy też sprawę w tym przedmiocie umorzyć. Nie ma jednak potrzeby na oczekiwanie jak zakończy się spór w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Reasumując Sąd stwierdza, że brak związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie odszkodowania za przejętą drogę, a sprawą związaną z możliwością pobudowania zjazdu z tejże drogi na nieruchomość przylegającą do tej drogi, wobec czego organy błędnie zastosowały przepis art. 97 §1 pkt. 4 kpa i art. 138 §1 pkt. 1 kpa Powyższe skutkuje, że sąd na zasadzie art. 145 §1 pkt.1 lit c ustaw z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie jak również postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego sąd orzekł na zasadzie art. 200, a orzeczenie zawarte w pkt. III wyroku uzasadnia art. 152 ppsa.