II SAB/Op 35/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Rady Miejskiej w Głogówku w przedmiocie podjęcia uchwały unieważniającej wybory sołtysa oraz uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa oddala skargę. Pismem datowanym na dzień 20 maja 2011 r. T. W. w imieniu własnym i grupy mieszkańców sołectwa [...], działając na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wezwał Radę Miejską w Głogówku do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przez: 1) uchylenie uchwały Nr V/39/2011 z dnia 10 marca 2011 r. Rady Miejskiej w Głogówku oddalającej skargę mieszkańców sołectwa [...] w sprawie nieprawidłowości w przeprowadzeniu wyborów sołtysa i rady sołeckiej w [...].; 2) podjęcie uchwały unieważniającej wyniki wyborów na sołtysa oraz podjęcie uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa sołectwa [...]. To pierwsze żądanie objęte zostało odrębnym postępowaniem sądowoadministracyjnym pod sygnaturą II SA/Op 425/11. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, gdyż Rada nie wyjaśniła, przed podjęciem uchwały, okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę oddalenia skargi mieszkańców [...]. Tymczasem gdyby to uczyniła to dostrzegłaby nieprawidłowości, które miały miejsce w czasie wyborów . T. W. wskazał, że wbrew przepisom § 18 ust. 1 statutu sołectwa [...]. Burmistrz nie ustalił z nim miejsca, dnia i godziny zebrania wyborczego, zamiast tego arbitralnie powiadomił go o dwóch różnych miejscach i terminach tego zebrania, co spowodowało dezorientację u części mieszkańców i w efekcie nieuczestniczenie w wyborach w ostatecznie wyznaczonym terminie. Wbrew ww. przepisowi Burmistrz nie wyznaczył przewodniczącego zebrania wyborczego, tylko łamiąc przepis sam poprowadził zebranie. Ingerował w pracę komisji skrutacyjnej, która powinna być niezależna, i w efekcie to Burmistrz a nie komisja skrutacyjna, unieważnił 5 głosów, nadto nie poinformowano obecnych o przyczynach unieważnienia głosów, jak też informacja o unieważnieniu głosów nie została podana w protokole z zebrania. Skarżący zaakcentował, że brak było na sali, gdzie odbywało się głosowanie, wydzielonych i osłoniętych miejsc do głosowania, przez co złamany został przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o tajności głosowania. Poza tym zarzucił, że wbrew przepisowi art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - na wyraźne polecenie Burmistrza - kilkakrotnie zamykano i otwierano drzwi wejściowe na salę, na której odbywało się zebranie wyborcze. W konsekwencji takich manipulacji kilka osób - jego zwolenników, nie mogąc dostać się na salę głównym wejściem - zrezygnowała i poszła do domu a część po wejściu na salę bocznym wejściem nie mogła uczestniczyć w wyborach, ponieważ Burmistrz przewodniczący zebraniu formalnie zamknął listę obecności. W odniesieniu do powyższego stwierdził, że wszystkie te przytoczone fakty pozwalają domniemywać, że zebranie wyborcze zostało zmanipulowane dla osiągnięcia konkretnego wyniku, tzn. niedopuszczenie do ponownego wyboru skarżącego na sołtysa sołectwa [...]., dlatego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i o podjęcie uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej w Głogówku, pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. poinformował skarżącego, iż Rada Miejska w Głogówku podtrzymuje stanowisko wyrażone na zasadzie art. 239 § 1 K.p.a., zawarte w uchwale Nr V/39/2011 z dnia 10 marca 2011 r. i uznaje skargę mieszkańców na działalność Burmistrza Głogówka za niezasadną. Stanowisko to zostało podtrzymane następnie w piśmie Przewodniczącego Rady Miejskiej Głogówka z dnia 21 czerwca 2011 r. W żadnym z tych pism Przewodniczący Rady Miejskiej w Głogówku nie odniósł się żądania skarżącego o podjęcie uchwały unieważniającej wyniki wyborów na sołtysa oraz podjęcie uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa sołectwa [...]. W skardze na bezczynność opartej na art. art.101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym( Dz U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) skarżący T. W. wniósł o nakazanie Radzie Miejskiej w Głogówku podjęcia uchwały unieważniającej wyniki ww. wyborów na sołtysa, w których to wyborach kandydował do tej funkcji i podjęcia uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa sołectwa [...]. Uzasadniając te żądania podał, że Rada Miejska w Głogówku nie podjęła w ustawowym terminie żadnej uchwały w odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, do czego była zobowiązana ustawowo. Zamiast uchwały otrzymał pisma od przewodniczącego Rady Miejskiej, w której informuje, że jego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie zostało uwzględnione. Zdaniem skarżącego, Przewodniczący Rady Miejskiej nie miał ustawowego uprawnienia do podejmowania decyzji za Radę Miejską w tej sprawie, gdyż ta nie podjęła żadnej uchwały w odpowiedzi na jego wezwanie w ustawowym terminie. Podał, że stanowisko w tej sprawie Rada powinna była wyrazić w formie uchwały w terminie 2 miesięcy od wniesienia wezwania, ale tego nie uczyniła, stąd jego skarga na jej bezczynność. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Głogówku, wskazując na jej bezzasadność, wniosła alternatywnie o jej odrzucenie lub oddalenie. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r., uzasadniając swój interes prawny, skarżący wskazał na fakt kandydowania na sołtysa w wyborach sołeckich, których wynik kwestionuje. Doprecyzował swoje żądanie wskazując, że z uwagi na ten fakt, na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym domaga się stwierdzenia bezczynności Rady w zakresie wskazanym w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej( art. 3 § 1 pkt 6). Natomiast po myśli art. 134 tej ustawy, Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Akty prawa miejscowego a także inne akty jednostek samorządu terytorialnego (wymienione w pkt 6 art. 3 ustawy), jak i bezczynność organu w wydaniu aktów nakazanych prawem, mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, stanowiących lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 P.p.s.a. Przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Miejskiej w Głogówku w podjęciu uchwały unieważniającej wyniki wyborów na sołtysa oraz podjęciu uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa sołectwa [...]. Żądanie skargi oparto na podstawie art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz 1591 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym). Stosownie do treści przepisu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Zgodnie natomiast z art.101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, w oparciu o który złożona została niniejsza skarga, przepisy art.101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy ( art. 101a ust.2). Odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że prawo wniesienia skargi w trybie art. 101a będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. Przyjdzie dostrzec, że dopuszczalne jest wniesienie skargi zarówno w imieniu własnym, jak i grupy mieszkańców przy spełnieniu warunków przewidzianych w art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast przesłanki skutecznego wniesienia skargi na postawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym są uzależnione od tego aby zaskarżona bezczynność organu gminy dotyczyła czynności ze sfery administracji publicznej nakazanych temu organowi prawem, naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego oraz została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone, zaś skargę z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może wnieść zatem osoba, której z mocy prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu. Skarżący musi zatem wykazać "naruszenie" interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem wydania wskazanego zarządzenia a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie faktyczną. Taki związek musi istnieć w chwili nie wprowadzania w życie danego aktu mimo wyraźnego nakazu wynikającego z obowiązujących przepisach prawa i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Badanie merytorycznej zasadności skargi należy zatem poprzedzić sprawdzeniem wymagań formalnych skargi, w tym dopuszczalności jej wniesienia - art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia o którym jest mowa powyżej. Badając tę kwestię Sąd stwierdził, że skarżący dochował wymogu uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, bowiem pismo w tym zakresie przesłane zostało do organu w dniu 23 maja 2011 r. Skarga wobec braku odpowiedzi organu na powyższe wezwanie, została wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Następnie zaakcentować trzeba, że skarga z art. 101a ustawy o samorządzie gminnymi dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał lub zarządzeń (zob. Bartłomiej Popielak w CASUS 2005/1/19, artykuł, nr publikacji 60376). Zgodnie z fundamentalną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP każdy organ władzy publicznej, do których zalicza się też Rada Miejska, działa na podstawie i w granicach prawa. Wobec powyższych konstatacji należy rozważyć, czy w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym były sołtys i kandydujący ponownie na tę funkcję mieszkaniec gminy może żądać od organów gminy podjęcia uchwały unieważniającej wyniki wyborów na sołtysa oraz podjęcia uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa sołectwa. Od razu należy stwierdzić, że nie może stanowić uzasadnionej i samoistnej podstawy do skargi na bezczynność Rady Miejskiej w Głogówku powoływany przez skarżącego przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ nie stanowi on normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania organu gminy, przepis ten został ustanowiony dla celów wyborczych. W przepisie tym określone są zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej. W myśl ww. regulacji sołtysa oraz członków rady sołeckiej wybiera się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim (tzn. nie poprzez elektorów lub innych przedstawicieli wyborców), spośród nieograniczonej liczby kandydatów, a wyboru dokonują stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Doprecyzowanie zasad i trybu wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej ustawodawca postanowił pozostawić statuodawcy. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze, zaliczać należy wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych, w tym statuty sołectwa. Zatem w statucie, będącym aktem powszechnie obowiązującym, sołectwa mogą znaleźć się postanowienia nakładające na radę miasta (gminy) obowiązek rozstrzygnięcia protestów wyborczych i podjęcia uchwały w przedmiocie ważności wyborów sołtysa (stwierdzenia ważności bądź nieważności przeprowadzonych wyborów). W statucie Sołectwa [...] w rozdziale V zatytułowanym "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwoływania" uchwałodawca Rada Miejska w Głogówku nie uregulowała tej kwestii. Wobec tego Rada nie miała podstawy prawnej do podjęcia uchwały stwierdzającej ważność bądź nieważność wyborów sołtysa, jak domagał się skarżący w swojej skardze. Skoro bowiem nie istniał prawny obowiązek podjęcia przez Radę uchwały w żądanym przez skarżącego zakresie, to nie można mówić o bezczynności rozumianej jako powstrzymywanie się od wydania prawem nakazanych czynności czy aktów. Poza tym nadmienić trzeba, że stosownie po myśli art. 134 P.p.s.a. brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Dlatego uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym będzie wymagać ustalenia, niezależnie od podstaw prawnych przytoczonych w skardze, takiej regulacji, z którego wynikałby obowiązek podjęcia uchwały przez Radę i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością Rady w podjęciu aktu, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Zdaniem Sądu, żadna z powyższych przesłanek nie ziściła się w niniejszej sprawie. T. W., wskazując na bezczynność Rady Miejskiej w Głogówku, na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ujawnił istnienia prawnego obowiązku wydania żądanych uchwał. Nie wykazał również związku pomiędzy brakiem uchwał a swoją indywidualną sytuacją prawną. Powoływana przez skarżącego okoliczność kandydowania w wyborach sołeckich na sołtysa we wszystkich pismach procesowych, jak też na rozprawie wskazuje jedynie na jego interes faktyczny, a nie prawny. Nie udowodnił tym samym, że brak takich uchwał doprowadził do naruszenia prawa i jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, tj. pozbawiło go pewnych praw albo uniemożliwiło ich realizację. Nie wskazał też przepisu, który nakładałby na Radę podjęcie uchwał we wnioskowanym przez niego zakresie. W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że tylko kwestia rozpatrywania protestów wyborczych w wyborach samorządowych do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw, uregulowana została w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gminy, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190), obowiązującej w dacie przeprowadzenia wyborów sołtysa w [...]., lecz miała ona zastosowania - jak sama nazwa wskazuje, do wymienionych organów, czyli nie mogła być stosowana w wyborach do rady sołectwa. Ponadto protesty wyborcze w trybie tej ustawy rozpatrywały właściwe miejscowo sądy okręgowe (art. 58 i nast. ustawy). W konsekwencji powyższych wywodów wskazać należy, że brak naruszeń prawa oraz bezzasadność żądania skarżącego o nakazanie Radzie Miejskiej w Głogówku usunięcia stanu niezgodnego z prawem poprzez podjęcie uchwały unieważniającej wyniki wyborów na sołtysa oraz podjęcie uchwały o przeprowadzeniu ponownych wyborów sołtysa sołectwa [...]. obligowały Sąd do oddalenia skargi T. W., na podstawie art. 151 P.p.s.a. ----------------------- 2