II GSK 2026/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1634/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie solidarnie na rzecz spadkobierców A. J.: E. J., Ł. J., K. J. i P. J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1634/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. J., uchylając decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Prezesem ARiMR") z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. Decyzja ta utrzymywała w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania pomocy finansowej w ramach Środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że A. J. złożył – w ramach Środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką – wniosek o przyznanie pomocy finansowej na operację - Utrata miejsca pracy w wyniku trwałego wycofania z eksploatacji jednostki rybackiej [...]. W toku postępowania do akt sprawy zostały dołączone dodatkowe dokumenty, to jest: kopia wyciągu pływania, lista załogi na dzień wykreślenia statku z rejestru statków rybackich, kopia dowodu osobistego, pismo podpisane przez burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2004 r., kopia decyzji z dnia [...] września 2009 r. wydanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. potwierdzające okresy, za jakie A. J. opłacił składki na ubezpieczenia społeczne. Organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej z uwagi na niespełnienie przez A. J. wymogów określonych w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 z późn. zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie MRiRW z 26 czerwca 2009 r."). Organ uznał bowiem, że wnioskodawca nie był armatorem pracującym na danym statku rybackim w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich, gdyż w całym wspomnianym okresie A. J. nie opłacił składek na ubezpieczenie społeczne. Stanowisko organu I instancji podzielił również organ odwoławczy - Prezes ARiMR. Organ ten wskazał, że z wydanego przez ZUS zaświadczenia z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, iż A. J. opłacił składki za siebie na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i Fundusz Pracy zgodnie ze złożonymi dokumentami za okresy: od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r., od 1 lutego 2008 r. do 31 maja 2008 r., od 17 grudnia 2008 r. do 18 września 2009 r. Ponadto wnioskodawca w odwołaniu wskazał, iż po wprowadzeniu okresów ochronnych na dorsza trafiały się okoliczności zawieszenia działalności w ZUS z powodów finansowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na to Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") uchylił decyzję Prezesa ARiMR. Przytaczając treść § 23 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie należało dokonać oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego. W ocenie Sądu, w świetle dowodów i twierdzeń prezentowanych przez skarżącego należało przyjąć, że A. J. w pełni wykazał spełnienie przesłanek do przyznania mu żądanej pomocy w ramach środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką. Ewidentna jest bowiem praca skarżącego w charakterze starszego rybaka na kutrze [...] w okresie ostatnich dwóch lat, tj. do trwałego zaprzestania z działalności połowowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z wyciągu pływania wynika iż, na statku [...] skarżący zajmował stanowisko starszego rybaka w okresie 3 października 2006 r. do 19 września 2009 r. (k. 17 akt administracyjnych). Dokument ten ściśle łączy się z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanym przez Burmistrza [...], z którego treści wynika fakt prowadzenia działalności gospodarczej w postaci rybołówstwa na wodach morskich ze sprzedażą ryb i skorupiaków i mięczaków począwszy od [...] lutego 1995 r. Z kolei z listy uprawomocnionych decyzji o wykreśleniu z Rejestru Statków Rybackich wynika, że w odniesieniu do kutra [...] fakt ten nastąpił [...] października 2009 r., co koresponduje z decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wspomniane dokumenty świadczą o tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowi w pełni uzasadnienie podstawy do przyznania pomocy albowiem skarżący był współarmatorem pracującym na statku w okresie 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z Rejestru Statków Rybackich. W ocenie Sądu pierwszej instancji, decydującego znaczenia dla ustalenia przyznania pomocy nie mogła mieć natomiast kwestia opłaty składek na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych i Fundusz Pracy. Sąd wskazał, że skoro z treści wydanego przez ZUS zaświadczenia z dnia [...] lipca 2010 r. wynika, że "w przypadku stwierdzenia rozbieżności między stanem faktycznym, a złożonymi dokumentami, płatnik będzie zobowiązany do pokrycia powstałego zadłużenia łącznie z odsetkami", to wpłacone składki (a w zasadzie okres, którego dotyczą) nie świadczą o okresie wykonanej pracy i zatrudnienia. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Prezes ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 23 ust. 1 w związku z § 37 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r. i art. 10 ust. 3 w związku z art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegającą na przyjęciu, iż jedną z przesłanek materialnoprawnych nie jest wykazanie faktu podlegania ubezpieczeniu społecznemu w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył § 23 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r., co było następstwem dokonania przez Sąd niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego i uznania, że skarżący spełnił kryterium dostępu do pomocy i w konsekwencji uznanie, że skarżącemu winno zostać przyznane dofinansowanie, b) art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie rozstrzygnięcia bez dokonania wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego tj. wyłącznie na podstawie zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, wyciągu z pływania, przy pominięciu całkowicie innego dowodu znajdującego się w aktach sprawy – zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego wynika jednoznacznie, iż skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu w całym okresie wskazanym w § 23 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r., to jest w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że aby organ mógł przyznać dofinansowanie na uprzednio złożony wniosek, wnioskodawca winien wykazać w toku postępowania – za pomocą wskazanych przez ustawodawcę dokumentów (wskazanych w załączniku nr 1 do rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r. – że spełnia kryteria dostępu do tego rodzaju pomocy. Wnioskodawca winien zatem wykazać świadczenie pracy w charakterze rybaka w określonym w przepisach okresie m.in. poprzez wykazanie faktu podlegania ubezpieczeniu społecznemu w tymże okresie. Tymczasem z zaświadczenia z ZUS z dnia [...] lipca 2010 r. jednoznacznie wynika, że skarżący nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu w całym okresie wskazanym w § 23 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r. W konsekwencji organ nie mógł przyznać skarżącemu pomocy finansowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o oddalenie środka odwoławczego organu administracji oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego w tym kosztach zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego zawiadomił Naczelny Sąd Administracyjny, że A. J. zmarł w dniu [...] kwietnia 2012 r. Z uwagi na to NSA postanowieniem z dnia 25 maja 2012 r. o sygn. akt II GSK 392/12 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt II GSK 392/12 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie, uwzględniając tym samym wniosek spadkobierców A. J. (tj. E. J., Ł. J., K. J., P. J.), którzy przystąpili do niniejszej sprawy, popierając stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, to Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że NSA nie mógł domyślać się, czy interpretować intencji autora skargi kasacyjnej co do jej podstaw. Musiał opierać się na przepisach wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej. Nadto z treści art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wynika, że w przepisie tym chodzi o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w tym środku odwoławczym, a nie przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych. Powyższy przepis nie dostarcza więc uzasadnienia do zmiany podstaw kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza po upływie terminu przewidzianego do wniesienia tego środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 131/04, ONSAiWSA, nr 1 poz. 14). Dlatego zgłoszony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 6 marca 2013 r. przez pełnomocnika organu wniosek o zmianę przepisu art. 146 § 1 p.p.s.a. na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.ps.a. nie mógł zostać uwzględniony. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 146 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Wymieniony przepis dotyczy skargi na akt lub czynność organu administracji publicznej, konkretyzującą przepisy prawne w formie innej niż decyzja administracyjna. Związanie podstawami skargi kasacyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy Sąd pierwszej instancji naruszył inne jeszcze przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Jeżeli skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 146 § 1 p.p.s.a., to NSA nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. NSA nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej. W zaistniałej sytuacji - wobec nieskuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do uznania za wiążącą ocenę okoliczności faktycznych sprawy dokonaną w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokumenty przedstawione przez skarżącego w postaci wyciągu z pływania, zaświadczenia o wpisie do ewidencji gospodarczej wydanym przez Burmistrza [...] oraz listy uprawomocnionych decyzji o wykreśleniu z Rejestru Statków Rybackich, świadczą o tym, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowi w pełni uzasadnienie do przyznania pomocy, gdyż skarżący był współarmatorem pracującym na statku w okresie 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. Kwestia opłaty składek na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych i Funduszu Pracy nie może mieć decydującego znaczenia dla ustalenia przyznania pomocy, bowiem wpłacone składki nie świadczą o okresie wykonywanej pracy i zatrudnienia, co potwierdza treść zapisu w zaświadczeniu z dnia [...] lipca 2010 r., że w przypadku stwierdzenia rozbieżności między stanem faktycznym a złożonymi dokumentami, płatnik będzie zobowiązany do pokrycia powstałego zadłużenia łącznie z odsetkami. Przechodząc do oceny zarzutu prawa materialnego, tj. błędnej wykładni § 23 ust. 1 w związku z § 37 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z 26 czerwca 2009 r. i art. 10 ust. 3 w związku z art. 19 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego, polegającej na przyjęciu, iż jedną z przesłanek materialnoprawnych nie jest wykazanie faktu podlegania ubezpieczeniu społecznemu w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich, należy wskazać, iż zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji 24-miesięcznego okresu pracy skarżącego, jako współarmatora na statku rybackim, stosownie do przesłanek wynikających z § 23 ust. 1 omawianego rozporządzenia, nie może być zwalczane w postępowaniu kasacyjnym zarzutem naruszenia prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.