I OSK 227/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Sochaczewa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 713/11 w sprawie ze skargi W. K. na czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Sochaczewa z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania nieruchomości numeru porządkowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 713/11 po rozpoznaniu skargi W. K. stwierdził bezskuteczność czynności materialno - technicznej Burmistrza Miasta Sochaczew z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania nieruchomości numeru porządkowego. W uzasadnieniu wyroku podano, że w skardze wniesionej do Sądu W. K. zakwestionowała - dokonaną w wyniku kontroli numeracji porządkowej - czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta Sochaczew z [...] marca 2011 r., nr [...], nadającą stanowiącej jej własność nieruchomości opatrzonej nr ew. [...], nowy numer porządkowy ul. B. 8a. Skarżąca zarzuciła podjęcie tej czynności z naruszeniem artykułów 6, 7, 8 i 11 Kpa oraz niewłaściwą interpretację art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Wyjaśniła, że dotychczas nieruchomość ta oznaczona była jako ul. B. 8, a nieruchomość sąsiednia nosiła numer B. 8a. Obecnie zamieniono tę numerację, nadaną jeszcze w latach 70-tych XX w. Przeciwko wprowadzonej zmianie protestowały właścicielki obu nieruchomości. W piśmie z dnia 21 marca 2011 r. Burmistrz Miasta Sochaczew ustosunkowując się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko, co do konieczności dokonania zmiany numeru porządkowego wskazanej nieruchomości. Odnosząc się w skardze do stanowiska zawartego w piśmie Burmistrza z dnia 21 marca 2011 r. skarżąca zarzuciła, iż organ nie wykazał czym ta zmiana była podyktowana, nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnił przy tym jej słusznego interesu do zachowania stanu dotychczasowego. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca uznała działania organu za arbitralne, niewskazujące jaki interes społeczny uzasadnił dokonanie tej zmiany numeracji porządkowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Sochaczew wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w piśmie z dnia 21 marca 2011 r., przemawiającą za istnieniem podstaw do podjęcia zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podał, że ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne w wersji sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz. 489 ze zm.), która weszła w życie w dniu 7 czerwca 2010 r. - w art. 47b ust. 2 we wówczas obowiązującym brzmieniu przewidywała, że minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości, uwzględniając w szczególności, że oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu lub na wniosek właściciela nieruchomości. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury w dniu 28 października 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432). Rozporządzenie to określało sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości (§ 1). Przepis § 9 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że w przypadku gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następowało z urzędu, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamiało się pisemnie właściciela (współwłaścicieli) ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), a w przypadku braku takiego właściciela - inną osobę lub osoby ujawnione w tej ewidencji. Zgodnie z kolei z § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następowało na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamiało się pisemnie wnioskodawcę. W § 2 - § 8 rozporządzenia określono szczegółowo sposób oznaczania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości, w tym § 5 normował zasady nadawania dodatkowych - obok numeru - oznaczeń literowych alfabetu łacińskiego. Z kolei w myśl § 7 rozporządzenia w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, działki oznaczało się kolejnymi numerami porządkowymi, przy czym numery parzyste nadawano nieruchomościom po jednej stronie ulicy, zaś nieparzyste po drugiej. Rozporządzenie to jednak zostało pośrednio uchylone z dniem 7 czerwca 2010 r. przez art. 35 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, w którym to przepisie wskazano, które przepisy wykonawcze ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (poprzez wymienienie dotychczasowych delegacji ustawowych upoważniających do ich wydania) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów (nie dłużej jednak niż przez okres 24 miesięcy od dnia wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej - o infrastrukturze informacji przestrzennej), w tym m. in. do czasu wydania rozporządzenia na podstawie delegacji z art. 47b ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r. Mając zatem na uwadze, że wśród aktów wykonawczych ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne sprzed tej nowelizacji - art. 35 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej nie wymieniał rozporządzenia wydanego na podstawie art. 47b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu sprzed dnia 7 czerwca 2010 r. zdaniem Sądu I instancji należy przyjąć, iż a contrario utraciło ono moc z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dokonanej w art. 23 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Sąd podkreślił, że znaczna część szczegółowej regulacji ujętej uprzednio w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dniu 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) zamieszczona została w aktualnie obowiązującej treści art. 47a oraz częściowo art. 47b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadanej art. 23 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nowa regulacja ustawowa nie normuje zasad, zgodnie z którymi winny być nieruchomościom nadawane kolejne numery porządkowe. Ustawodawca nie zaznaczył, tak jak to było ujęte w dotychczas obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dniu 28 października 2004 r., czy w dalszym ciągu budynki mogą być oznaczane numerem porządkowym z dodatkowym oznaczeniem kolejnymi małymi literami alfabetu łacińskiego, jeśli przylegają do ulicy. Nie wprowadził szczegółowych rozwiązań w tym zakresie. Brak obowiązującej regulacji normatywnej w tym względzie czyni dowolnym stanowisko Burmistrza o istnieniu podstaw prawnych do dokonania kwestionowanej czynności materialno-technicznej, polegającej na zmianie dotychczasowego numeru porządkowego nieruchomości oznaczonej nr. ew. [...], położonej przy ul. B. w Sochaczewie. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie na tle rozpatrywanej sprawy w tym większym stopniu, iż kwestionowana czynność nie miała za swój przedmiot nadania numeru nowopowstałej nieruchomości. Wprowadziła bowiem zmianę dotychczasowego numeru porządkowego, co mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdy z obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie wynikałoby, że dotychczas przyjęta numeracja porządkowa tych nieruchomości była w sposób oczywisty nieprawidłowa. Ponadto fakt, iż art. 47b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r., zawierający delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego stanowi jednocześnie, iż "priorytetem jest zachowanie w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych". Wskazane rozporządzenie nie zostało dotychczas wydane, jednakże brak w obecnie obowiązującym porządku prawnym regulacji odpowiadającej przepisowi uchylonego § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dniu 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości wykluczał dokonanie zaskarżonej czynności materialno- technicznej, polegającej na zmianie dotychczasowego numeru porządkowego nieruchomości. Burmistrz w piśmie z dnia 21 marca 2011 r. uzasadniając dokonaną zmianę numeracji porządkowej powołał się na zasady logiki rozumowania, nie wskazując umocowania normatywnego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami stwierdził bezskuteczność czynności materialno - technicznej Burmistrza Miasta Sochaczew z dnia [...] marca 2011 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Sochaczew reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 47b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegającą na uznaniu za niedopuszczalne ustalenie numeracji porządkowej zgodnie z zasadami logiki w przypadku braku przepisów wykonawczych do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i ustalenie ,że zmiana dotychczasowego numeru porządkowego, mogłaby nastąpić tylko wówczas, gdy z obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie wynikałoby, że dotychczas przyjęta numeracja porządkowa tych nieruchomości była w sposób oczywisty nieprawidłowa - w oparciu o nieobowiązujący aktualnie przepis § 5 ust. 1 pkt 3 uchylonego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r . W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że numeracja porządkowa często służy właściwemu zlokalizowaniu nieruchomości w sytuacjach związanych z ratowaniem życia ludzkiego, a zmiany starych numerów porządkowych odbywały się z urzędu, niejednokrotnie z inicjatywy lekarzy pełniących dyżury w karetkach pogotowia. Zasada logiki, w tym przypadku tradycji, obyczaju mającego uzasadnienie we wszystkich dotychczas ustanawianych przepisach prawnych mówiących o kolejności cyfrowej, liczbowej i alfabetycznej nadawanych numerów może być, a w ocenie skarżącego powinna być, wystarczającą podstawą do dokonania przedmiotowej czynności materialno technicznej przez Burmistrza. Ponadto, zwrócono uwagę, że przepis art. 47b ust. 5 powołanej ustawy zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw administracji publicznej do wydania rozporządzenia wykonawczego, uwzględniającego w jak najszerszym zakresie dotychczasowe dane adresowe. Delegacja ta nie zwalnia organów od wykonywania obowiązków wynikających z art. 47 a ust 5 powołanej ustawy i stosowania przy tym zasad logiki, ani też nie nakazuje zaniechania działań związanych z nadawaniem numerów porządkowych do czasu ukazania się rozporządzenia wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które Naczelny Sąd Administracyjny winien wziąć pod rozwagę z urzędu, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Sąd obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu wyrokowi naruszenia prawa, jak i jego zakres. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów prawa materialnego, co dotyczy zarówno wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Nie zasługuje przede wszystkim na uwzględnienie argument, że Sąd I instancji powołał się na nieobowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonej czynności materialnotechnicznej przepis § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r., co w konsekwencji doprowadzić miało do niewłaściwego zastosowania obowiązujących obecnie przepisów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej. W tym zakresie bowiem Sąd I instancji wskazał jedynie, że regulacja ustawowa obowiązująca od dnia 7 czerwca 2010 r., która nastąpiła w wyniku nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawą z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, nie normuje szczegółowych zasad, zgodnie z którymi winny być nieruchomościom nadawane kolejne numery porządkowe. Poza sporem jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej czynności nie zostało jeszcze wydane rozporządzenie, o którym mowa w art. 47b ust. 5 zmienionej w dniu 7 czerwca 2010 r. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powołał jako podstawy zaskarżonego wyroku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz.U. Nr 243, poz. 2432). Wprawdzie Sąd przedstawił regulację zawartą w tym rozporządzeniu, ale stwierdził jednocześnie, że rozporządzenie to zostało pośrednio uchylone w dniu 7 czerwca 2010 r. przez art. 35 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Stanowisko i wywody Sądu I instancji w tym względzie należało w pełni podzielić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 oraz art. 47b ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 tej ustawy: "Do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów", w myśl zaś art. 47a ust. 5 ustawy: "Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają". Sąd I instancji w żaden sposób nie zakwestionował powyższych zadań gminy i kompetencji wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Sąd stwierdził jedynie, że w dacie podjęcia kwestionowanej czynności materialnotechnicznej, wobec niewydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 47b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 czerwca 2010 r., brak było analogicznej regulacji do zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, regulującej szczegółowe kwestie dotyczące nadawania (zmiany) numerów porządkowych nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji zasługuję na pełną akceptację. Skoro bowiem w dacie dokonania przez Burmistrza przedmiotowej zmiany numeracji nie obowiązywało rozporządzenie wykonawcze do ustawy, które szczegółowo regulowałoby kwestie związane z nadawaniem i zmianą numeracji nieruchomości, organ działał na podstawie przepisów ustawy. Jednakże takiego stanu rzeczy w żadnym razie nie można odczytywać jako przyzwolenie na dokonanie zmiany tej numeracji w sposób dowolny. Zasadnie zatem także Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych, co wynikało wprost z art. 47b ust. 5 ustawy. Zgodnie z zawartą w tym przepisie delegacją ustawową: "Minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizację i tryb tworzenia, aktualizacji i udostępniania tych baz, a także wzór wniosku, o którym mowa w art. 47a ust. 6, mając na uwadze zachowanie w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych, zasadę interoperacyjności, o której mowa w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej, potrzebę harmonizacji zbiorów danych tej ewidencji ze zbiorami innych rejestrów publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, a także usprawnienie obsługi obywateli". W konsekwencji należy uznać, że brak należytego umotywowania dokonania przedmiotowej zmiany numeracji nieruchomości skutkować musiał stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności materialno-technicznej Burmistrza. Powoływanie się organu w tym zakresie wyłącznie na zasady logiki, czy na wnioski sąsiadów w tym przedmiocie, uznane być musiało za niewystarczające, tym bardziej, że dotychczasowa numeracja funkcjonowała kilkadziesiąt lat. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że z dniem 17 lutego 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2012 r., poz. 125), którego przepisy wydane zostały w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 47b ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze powyższe względy oddalił skargę kasacyjna na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.