IV SA/Wa 713/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na czynność materialno - techniczną Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania nieruchomości numeru porządkowego 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IV SĄ/Wa 713/11 UZASADNIENIE W skardze wniesionej do Sądu Administracyjnego, W. K. zakwestionowała - dokonaną w wyniku kontroli numeracji porządkowej - czynność materialno-techniczną Burmistrza Miasta S. z [...].03.2011 r., nr [...] nadającą stanowiącej jej własność nieruchomości opatrzonej nr ew. [...], nowy numer porządkowy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła podjęcie tej czynności z naruszeniem artykułów 6, 7, 8 i 11 Kpa oraz niewłaściwą interpretację art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Wyjaśniła, iż dotychczas nieruchomość ta oznaczona była jako ul. [...], a nieruchomość sąsiednia nosiła numer [...]. Obecnie zamieniono tę numerację, chociaż nadana była jeszcze w latach 70-tych XX w. Przeciwko wprowadzonej obecnie zmianie protestowały właścicielki obu nieruchomości. O dokonaniu tej czynności materialno-prawnej W. K. została powiadomiona [..].03.2011 r. (data doręczenia zawiadomienia), a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożyła w dniu [...].03.2011 r. W piśmie z dnia [...].03.2011 r. Burmistrz Miasta S. ustosunkowując się do tego wezwania podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko, co do konieczności dokonania tej zmiany numeru porządkowego należącej do niej nieruchomości. Wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych, by zmiana taka dokonywana była w formie decyzji administracyjnej oraz zaznaczył, że posługiwanie się dotychczas przez skarżącą innym numerem nieruchomości nie rodzi żadnych skutków prawnych w sferze jej numeracji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że na skutek umowy darowizny z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...], oznaczoną w założonej KW jako [...] następnie działka ta została zabudowana budynkiem mieszkalnym oddanym do użytku w 1978 r. Z tego względu za logiczne uznał nadanie działce nr [...] numeru porządkowego [...], a pozostawienie numeru porządkowego [...] dla działki nr [...], gdyż w numeracji porządkowej jest ona pierwsza. Odnosząc się w skardze do stanowiska zawartego w piśmie Burmistrza z dnia [...].03.2011 r. skarżąca zarzuciła, iż organ nie wykazał czym ta zmiana była podyktowana, nie ustalił stanu faktycznego sprawy, nie uwzględnił przy tym jej słusznego interesu do zachowania stanu dotychczasowego. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżąca uznała działania organu za arbitralne, niewskazujące jaki interes społeczny uzasadnił dokonanie tej zmiany numeracji porządkowej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w piśmie z dnia [...].03.2011 r., przemawiającą za istnieniem podstaw do podjęcia zaskarżonej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jakkolwiek w innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiot niniejszej skargi stanowi czynność materialno-techniczna, polegająca na nadaniu przez Burmistrza Miasta S. numeru porządkowego – [...] nieruchomości o nr. ew. [...], położonej przy ul. [...] w S., która dotąd nosiła nr [...]. O czynności tej powiadomiona została właścicielka nieruchomości. Zgodnie z art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako Ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 Ppsa, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Ppsa, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 31-32, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 265/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1420/06. Niepublikowane, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 238/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07. Lexpolonica nr 1781474), Władcze działanie to działanie jednostronne, dla adresata wiążące i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia [por. B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego. Warszawa 2006 r. nr 2 (5), s. 15]. Przymiot indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa oznacza natomiast, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Z kolei kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze (por. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 33). Zgodnie z art. 47a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287) w brzmieniu obowiązującym od 7.06.2010 r., a więc już w dacie zawiadomienia skarżącej o zmianie numeru porządkowego jej nieruchomości do zadań gminy należy: 1) ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów; 2) umieszczanie i utrzymywanie w należytym stanie tabliczek z nazwami ulic i placów w miastach oraz innych miejscowościach na obszarze gminy. Przy czym w myśl art. 47a ust.4 pkt 5 lit a cyt. ustawy ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych (...) wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Kompetencja do nadawania numerów porządkowych w dalszym ciągu przysługuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który czyni to z urzędu lub na wniosek zainteresowanych (art. 47a ust. 5 cyt. ustawy). Nadanie zaś numeru porządkowego w myśl art. 47b ust. 1 tej znowelizowanej ustawy łączy się z obowiązkiem właścicieli nieruchomości zabudowanych lub władających daną nieruchomością - umieszczenia na ścianie frontowej budynku, w widocznym miejscu tabliczki z jej aktualnym numerem porządkowym w ciągu 30 dni. Na tle przepisów tyczących tej materii ukształtowało się stanowisko sądów administracyjnych, że czynności właściwych organów gminy, polegające na nadaniu lub zmianie numerów porządkowych nieruchomości mają charakter czynności materialno-technicznych. Postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 6/07. LEX nr 447879, postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2008 r sygn. akt III SA/Wr 491/08 niepublikowane). Czynności nadania lub zmiany numeru porządkowego nieruchomości dokonywane są na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, mają jednostronny charakter, skierowane są do właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub też władających nimi, dla których ustalany jest numer porządkowy, a z ich wydaniem wiążą się obowiązki - chociażby obowiązek umieszczenia tabliczki z numerem porządkowym nieruchomości. Kontrola tego typu czynności przez sądy administracyjne odbywa się zatem na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Skoro tak, to przy ocenie dopuszczalności wniesionej skargi znajduje zastosowanie art. 52 § 3 Ppsa, zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, iż jak wynika z akt administracyjnych sprawy, zawiadomienie z dnia [...].03.2011 r. o zmianie numeru porządkowego nieruchomości doręczono skarżącej w dniu [..].03.2011 r. W tym więc dniu W. K. dowiedziała się o podjęciu zaskarżonej czynności. Wezwanie na piśmie Burmistrza Miasta S. - do usunięcia naruszenia prawa czynnością materialno-techniczną zmiany numeru porządkowego należącej do niej nieruchomości - wniosła [...].03.2011 r., a więc z zachowaniem czternastodniowego terminu, przewidzianego przez ustawę na pisemne wezwanie organu administracji do usunięcia naruszenia prawa. Do wezwania tego Burmistrz ustosunkował się pismem z dnia [..].03.2011 które zostało jej doręczone [...].03.2011 r., po czym skarżąca w terminie wywiodła skargę do WSA. Na wstępie dokonywania oceny zgodności z prawem zakwestionowanej czynności materialno-technicznej zmiany numeru porządkowego nieruchomości zabudowanej należy zauważyć, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w wersji sprzed wskazanej nowelizacji, która weszła w życie w dniu 7.06.2010 r. - w art. 47b ust 2 we wówczas obowiązującym brzmieniu przewidywała, że minister właściwy do spraw administracji publicznej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości, uwzględniając w szczególności, że oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następuje z urzędu lub na wniosek właściciela nieruchomości. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury w dniu 28 października 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432). Rozporządzenie to określało sposób ustalania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości (§ 1). Przepis § 9 ust. 1 obowiązującego wówczas tego rozporządzenia stanowił zaś, że w przypadku gdy oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następowało z urzędu, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamiało się pisemnie właściciela (współwłaścicieli) ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości), a w przypadku braku takiego właściciela - inną osobę lub osoby ujawnione w tej ewidencji. Zgodnie z kolei z § 9 ust. 2 tego rozporządzenia, jeżeli oznaczenie nieruchomości numerem porządkowym następowało na wniosek właściciela lub osoby faktycznie władającej nieruchomością, o fakcie oznaczenia nieruchomości numerem porządkowym zawiadamiało się pisemnie wnioskodawcę. W § 2 - § 8 rozporządzenia określono szczegółowo sposób oznaczania numerów porządkowych oraz oznaczania nimi nieruchomości. W tym § 5 normował zasady nadawania dodatkowych - obok numeru - oznaczeń literowych alfabetu łacińskiego. Z kolei w myśl § 7 rozporządzenia w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości, działki oznaczało się kolejnymi numerami porządkowymi, przy czym numery parzyste nadawano nieruchomościom po jednej stronie ulicy, zaś nieparzyste po drugiej. Rozporządzenie to jednakże zostało pośrednio uchylone z dniem 7.06.2010 r. przez art. 35 ustawy z dnia 4.03.2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76, poz. 489), w którym to przepisie wskazano, które przepisy wykonawcze ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (poprzez wymienienie dotychczasowych delegacji ustawowych upoważniających do ich wydania) zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów (nie dłużej jednak niż przez okres 24 m-cy od dnia wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej - o infrastrukturze informacji przestrzennej), w tym m. in. do czasu wydania rozporządzenia na podstawie delegacji z art. art. 47b ust. 5 w brzmieniu, obowiązującym od dnia 7.06.2010 r. Mając zatem na uwadze, iż wśród aktów wykonawczych ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne sprzed tej nowelizacji - art. 35 ustawy z dnia 4.03.2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej nie wymieniał rozporządzenia wydanego na podstawie art. 47b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu sprzed dnia 7.06.2010 r. należy przyjąć, iż a contrario utraciło ono moc z dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dokonanej w art. 23 ustawy z dnia 4.03.2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Podkreślenia przy tym wymaga, iż istotnie znaczna część szczegółowej regulacji ujętej uprzednio w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dniu 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 243, poz. 2432) pomieszczona została w aktualnie obowiązującej treści art. 47a oraz częściowo art. 47b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nadanej art. 23 ustawy z dnia 4.03.2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nowa regulacja ustawowa nie normuje jednakże zasad zgodnie, z którymi winny być nieruchomościom nadawane kolejne numery porządkowe. Ustawodawca nie zaznaczył, tak jak to było ujęte w dotychczas obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dniu 28 października 2004 r., czy w dalszym ciągu budynki mogą być oznaczane numerem porządkowym z dodatkowym oznaczeniem kolejnymi małymi literami alfabetu łacińskiego, jeśli przylegają do ulicy. Nie wprowadził szczegółowych rozwiązań w tym zakresie. Brak obowiązującej regulacji normatywnej w tym względzie czyni dowolnym stanowisko Burmistrza o istnieniu podstaw prawnych do dokonania kwestionowanej czynności materialno-technicznej, polegającej na zmianie dotychczasowego numeru porządkowego nieruchomości oznaczonej nr. ew. [...], położonej przy ul. [...] w S.. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie na tle rozpatrywanej sprawy w tym większym stopniu, iż kwestionowana czynność nie miała za swój przedmiot nadania numeru nowopowstałej nieruchomości. Wprowadziła bowiem zmianę dotychczasowego numeru porządkowego, co mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdy z obowiązujących przepisów prawa jednoznacznie wynikałoby, że dotychczas przyjęta numeracja porządkowa tych nieruchomości była w sposób oczywisty nieprawidłowa. Znamienny jest nadto fakt, iż art. 47b ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w brzmieniu obowiązującym od dnia 7.06.2010 r., zawierający delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego stanowi jednocześnie, iż "priorytetem jest zachowanie w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych". Wskazane rozporządzenie nie zostało dotychczas wydane, jednakże brak w obecnie obowiązującym porządku prawnym regulacji odpowiadającej przepisowi uchylonego § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dniu 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości wykluczał dokonanie zaskarżonej czynności materialno- technicznej, polegającej na zmianie dotychczasowego numeru porządkowego nieruchomości. Zaznaczenia wymaga nadto na marginesie, iż Burmistrz w swym piśmie z dnia [...].03.2011 r. uzasadniając dokonaną zmianę numeracji porządkowej powołał się na zasady logiki rozumowania, nie wskazując umocowania normatywnego. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami