VII SA/Wa 1592/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1592/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 201 OOr. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu wniosku R. W. odmówił stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .09.2009 r" Nr [...] . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: R. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] .09.2009 r., Nr [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] .06.2009 r. nakładającą na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w O. — A. C. i R. C. oraz spadkobierców po zmarłych G. i S. W.: A. P., P. W., T. W. i R. W. obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego komina w w/w budynku oraz odprowadzaniu ścieków kanalizacji sanitarnej pionu kuchennego w w/w budynku i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W rozpoznaniu tego wniosku organ wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 Kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. W omawianej sprawie decyzją z dnia [...] .09.2009 r., [...] WINB uchylił w całości decyzję PINB w O. z dnia [...].06.2009 r., nakładającą na współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w O. — A. C. i R.C. oraz spadkobierców po zmarłych G. i S. W.: A. P., P. W., T. W. i R. W. obowiązek usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego komina w w/w budynku oraz odprowadzaniu ścieków kanalizacji sanitarnej pionu kuchennego w w/w budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia [...] .09.2009 r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał, że PINB w O. za spadkobierców zmarłych właścicieli lokalu nr [....] w budynku przy ul. [...] w O. (a zarazem strony postępowania) uznał osoby wskazane przez A. W., mimo iż nie zostało to potwierdzone żadnymi dokumentami (m.in. postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku). W świetle powyższego, organ nadzoru budowlanego I instancji nie ustalił w sposób należyty stron postępowania prowadzonego na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie zawarte w w/w decyzji [...] WINB z dnia [...].09.2009 r. organ uznał za prawidłowe. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [...].04.2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w O. dokonał stwierdzenia nabycia spadku po G. W., H. W. i S. W., jednakże w/w postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia [....].04.2009 r. zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...].09.2009 r., sygn. akt [...] w części dotyczącej stwierdzenia nabycia spadku po S. W., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji. W świetle powyższego organ stwierdził, że w dacie wydania decyzji PINB w O. z dnia [...].06.2009 R., Nr [...], spadkobiercy zmarłych współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. nie zostali ustaleni w sposób bezsporny. Tym samym — jak słusznie wskazał [...] WINB w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji z dnia [...].09.2009 r. — ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przed PINB w O. na podstawie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego z 1994 r. należało uznać za przedwczesne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, za rażące naruszenie prawa uznaje się takie naruszenie, którego nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, a rozstrzygnięcie pozostaje w jawnej sprzeczności z brzmieniem przepisu. Wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, gdy nie zachodzą ku temu warunki byłoby uchybieniem procesowym, ale trudno przyjąć, aby wydanie decyzji kasacyjnej w omawianym przypadku stanowiło rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa jako rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, ale o skutki, których dotkliwości dla strony nie można usprawiedliwiać. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Organ podkreślił, że decyzja kasacyjna nie kończy postępowania, ani też nie decyduje o sposobie rozstrzygnięcia. Konkludując, organ stwierdził, że decyzja [....] WINB z dnia [...].09.2009 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto, za wyeliminowaniem w niniejszym trybie decyzji [....]WNB z dnia [....].09.2009 r. nie przemawiają skutki społeczno — gospodarcze, jakie w/w rozstrzygnięcie wywołało. Wskazane wyżej rozstrzygnięcie wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia [....].09.2009 r. nie jest również obarczone żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzją z dnia [....] maja 2011 r. - utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] .03.2011r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Dodatkowo - odnosząc się do zarzutów skarżącego organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący pozbawienia prawa do zapoznania się z aktami sprawy i uniemożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów albowiem strony zostały powiadomione zarówno o wszczęciu postępowania nieważnościowego jak i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przejrzenia akt sprawy oraz złożenia końcowego oświadczenia. Skarżący nie skorzystał z tego prawa. R. W. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 w zw. z art. 157 i 158§1 w zw. z art. 138 kpa poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji [....] PINB, gdy istniały podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazał, że organ nie rozważył czy otrzymane pismo wraz z kopiami postanowień zapadłych w sprawie spadkowej z Sądu Rejonowego w O. pozwala na przyjęcie, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009r. w części, co do dziedziczenia ustawowego są prawomocne a więc w części formalno - prawnej spadek został objęty przez osoby wskazane przez A. W. po uprawomocnieniu się ich w dniu 2 czerwca 2009r. a zatem, że osoby te są współwłaścicielami nieruchomości. Dodatkowo podniósł, że GINB nie wziął pod uwagę naruszenie przez organy: PINB i [...]MINB prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie nieistnienia przepisów prawa materialnego w tym o charakterze procesowym a także zaprzeczaniu związku, jaki zachodził pomiędzy faktem ustalonym w oświadczeniu inicjującym postępowanie administracyjne a hipoteza administracyjnej normy prawnej. Wskazał także, że organ powiatowy oraz odwoławczy w sposób nieprawidłowy doręczył zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].03.2011 r., stwierdzenie nieważności decyzji PINB i WINB ewentualnie wydanie rozstrzygnięcia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, oraz zasądzenie zwrotu kosztów posterowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchyleniem. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla rozstrzygnięcie jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r., IVSA 3763\03, Lex 156952). Nie jest także dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. I wreszcie - jak słusznie zauważył organ administracji - w orzecznictwie sądowo- administracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 20.10.201 Or. II OSK 1614/09 (LEX nr 746680). Przenosząc powyższe, ogólne rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że kontrolowana przez nie decyzja – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa ani żadną inną wadą wymienioną w art. 156§1 kpa. Podstawą prawną tej decyzji był art. 138§2 kpa, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji) "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Analiza uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji prowadzi do wniosku, że powodem powyższego rozstrzygnięcia była konieczność ustalenia kto jest właścicielem lub zarządcą nieruchomości przy ul. [...] w O.. Decyzja z dnia [...].09.2009r. uchylała wszak rozstrzygnięcie organu stopnia powiatowego, mocą której organ ten - w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego - nałożył na A. i R. C. oraz spadkobierców po zmarłych G. i S. W. wskazane w tej decyzji obowiązki. Art. 66 w zw. z art. 62 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że wskazane w nim obowiązki można nałożyć jedynie na właściciela lub zarządcę obiektu, którego postępowanie dotyczy. Rację miał zatem organ, że ustalenie kto jest współwłaścicielem obiektu w sytuacji braku podmiotu sprawującego zarząd ma priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie kwestionowane w niniejszej sprawie jest to ze ustalając krąg stron postępowania organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego (rozpoznający sprawę w trybie zwykłym) ustalając krąg stron postępowania oparł się jedynie na oświadczeniu A. W. który wskazał jako spadkobierców po zmarłych G. i S. W. A. P., R. W., P. W.i T. W.. Zdaniem organu odwoławczego powyższa okoliczność winna być wykazana poprzez złożenie stosownych dokumentów - postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Stanowisko takie - zdaniem organu - zawarte jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie przesądzając w żaden sposób o słuszności tego poglądu, wskazać należy, że nie można zarzucić organowi działania w warunkach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa. Innymi słowy nawet, jeśli - rozstrzygnięcie kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym zostało wydane z naruszeniem art. 138§2 kpa to z pewnością naruszenia tego - jak trafnie wskazał organ nie można zakwalifikować do rażących skoro organ uznał, że wydanie rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i wskazał, jakie czynności winien organ I instancji wykonać. Niepodzielenie tego poglądu organu mogłoby, co najwyżej być rozpatrywane z punktu widzenia zwykłego naruszenia prawa. I wreszcie rację ma organ, że skoro dla uznania że naruszenie prawa ma charakter rażący niezbędne jest spełnienie 3 przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych - skutków, które wywołuje decyzja to biorąc pod uwagę, że kontrolowana decyzja z dnia [...] .09.2009r. nie wywołała skutków, których nie możnaby zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa nie można uznać, że naruszenie miało charakter rażący. W tej sytuacji nie mogły odnieść pożądanego skutku zarzuty zawarte w skardze. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 156§1 kpa z przyczyn wyżej wskazanych. Nie znajduje również oparcia w aktach sprawy zarzut naruszenia art. 10 kpa. Jedynie na marginesie wskazać należy, że zarzut ten mógłby być postawiony w stosunku do kontrolowanej przez Sąd decyzji. Z akt sprawy wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącego strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Natomiast jeśli nawet organ stopnia powiatowego a następnie wojewódzkiego dopuścił się naruszenia art. 10 kpa to i tak nie może być to brane pod uwagę jako przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji a co najwyżej jako przesłanka do wznowienia postępowania. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.