II SA/Sz 1000/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. i J. D. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 lipca 2011r., nr XLIX/1257/10 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin oddala skargę Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Szczecin wprowadziła zmiany w uchwale Nr XX/518/08 Rady Miasta Szczecin z dnia 7 kwietnia 2008 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin. Wprowadzone zmiany polegały m.in. na dodaniu w § 1,1 pkt 5 o treści : "Użytkownik wieczysty nie korzystał wcześniej przy nabyciu prawa własności nieruchomości od gminy Miasto Szczecin z bonifikaty, chyba że bonifikata została zwrócona, bądź też została udzielona przy sprzedaży lokalu z którym związane jest przekształcane prawo użytkowania wieczystego. W przypadku przekształcania udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności związanych z własnością kilku lokali mieszkalnych należących do tej samej osoby, bonifikata udzielana jest tylko do jednego udziału" oraz na dodaniu w § 1 ust. 2 o treści : "W przypadku wielofunkcyjnego wykorzystywania części wspólnych nieruchomości, bonifikatę stosuje się proporcjonalnie do części wykorzystywanej na cele mieszkaniowe, o ile funkcja mieszkaniowa stanowi minimum 60% powierzchni". Powyższą uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591) M. i J. D., reprezentowani przez r.pr. S. M. Skarżący podnieśli, że przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały dopuszczono się naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w szczególności art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. nr 175, poz. 1459). Zgodnie z w/w przepisem organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, że zgoda udzielana przez radę nie może przybrać formy ogólnej zasady. Rada gminy nie ma bowiem kompetencji do ustalania ogólnych zasad udzielania bądź nieudzielania bonifikat. Nie mieści się to bowiem w zakresie wyznaczonym przepisem art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na powyższe wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...]r., w sprawie [...]. W tezie w/w orzeczenia wskazano, że udzielanie zgody o której mowa w art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, związane z procedurą administracyjną prowadzącą do wydania odpowiedniej decyzji, nie jest tożsame z ustalaniem wysokości i zasad udzielania bonifikat. Ustalanie warunków uzyskiwania takich bonifikat (czyli również warunków wyłączających taką możliwość) wykracza poza zakres kompetencji rady gminy. Powyższe potwierdził również Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...]r., [...]. Rada Gminy Szczecin wprowadzając w skarżonej uchwale zapisy dotyczące zasad stosowania bonifikaty w przypadku wielofunkcyjnego wykorzystania części wspólnych nieruchomości lub zapisy dotyczące zasad oprocentowania przy rozkładaniu opłaty na raty, jak również zapisy definitywnie i jednoznacznie wyłączające możliwość uzyskania bonifikaty przez osoby, które wcześniej korzystały z tej instytucji, ustanowiła właśnie zasady udzielania bonifikat. Jak wynika z przywołanych orzeczeń, działanie takie stanowi rażące naruszenie dyspozycji art. 4 ust. 7 omawianej ustawy. Pismem z dnia [...] r., skarżący wezwali Radę Miasta Szczecina do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z przyjęcia w/w uchwały. W odpowiedzi (doręczonej wzywającemu w dniu: [...]r.) wskazano m.in., że na skutek nowelizacji ustawą z dnia 5 listopada 2009r. (wchodzącej w życie w dniu 7 stycznia 2010r.) do ustawy z dnia 29 lipca 2005r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wprowadzono przepis art. 4 ust. 11 a, którego treść przesądza o tym, że obecnie uchwały rady mogą określać zasady udzielania bonifikat. W ocenie skarżących z w/w argumentacją nie sposób się zgodzić. Zdaniem skarżących wprowadzony ustawą nowelizującą przepis ust.11a nie jest przepisem który wprowadza nową podstawę prawną udzielania przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty. Podstawę prawną rozstrzygnięć w tym zakresie cały czas stanowi art. 4 ust. 7 ustawy. Na podstawie tego przepisu podejmowane są uchwały i na gruncie tego przepisu winno się badać charakter, istotę i znaczenie uchwał organów stanowiących w przedmiocie udzielenia bonifikat. Uchwały wydawane na jego podstawie, na skutek nowelizacji, nie nabrały charakteru norm prawa miejscowego. W tym zakresie w pełną aktualność zachowują poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r., w sprawie [...], zgodnie z którymi przepis ust. 7 nie może stanowić podstawy do formułowania przez Radę Gminy ogólnych zasad udzielania bonifikat, ustalania ich wysokości. Skoro omawiany przepis ust. 11 a dotyczy uchwał wydawanych na podstawie ust. 7, to oczywistym jest, że jego znaczenie i treść należy rozważać w granicach wyznaczonych przez dyspozycję ust. 7. Co za tym idzie - ewentualne określenie przez radę warunków udzielenia bonifikaty i stawek procentowych może dotyczyć jedynie konkretnego przypadku, nie może przybrać charakteru normy ogólnej. Powyższe wynika wprost z charakteru uchwał wydawanych na podstawie ust. 7. Przepis ust. 11 a ma charakter podrzędny, pomocniczy wobec ogólnej reguły z ust. 7 i jako taki nie może zmieniać jej istoty. W tym zakresie argumentacja Prezydenta Miasta jest więc całkowicie bezzasadna. Skarżący wskazują nadto, że nawet gdyby przyjąć stanowisko organu i uznać, że z mocy przepisu art. 4 ust. 11 a ustawy rada gminy ma prawo wprowadzać normy ogólne w zakresie: "warunków udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych", to i tak nie zmienia to faktu, że skarżona uchwala jest wadliwa. W uchwale tej dokonano bowiem bezwarunkowego wyłączenia możliwości udzielenia bonifikaty użytkownikom wieczystym, którzy wcześniej, przy nabyciu prawa własności nieruchomości od gminy Miasto Szczecin, korzystali z bonifikaty. Wprowadzenie tego rodzaju dyspozycji mającej charakter zakazu udzielania bonifikat, nie mieści się w granicach "warunków udzielania bonifikat". Przyjęcie stanowiska strony przeciwnej może co najwyżej prowadzić do wniosku, że organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą w uchwałach określać, kiedy należy udzielać bonifikat, pod jakimi warunkami - przepis ten nie dał natomiast organom tym kompetencji do wyznaczenia podmiotów, które nie mogą starać się o bonifikatę, tj. do negatywnego zakreślenia kręgu możliwych beneficjentów. Jednocześnie skarżący wskazują, że ich interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały przejawia się w tym, że są oni stroną dwóch postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Sprawy toczyły się w I instancji przed Prezydentem Miasta (znaki spraw: [...] i [...]). W obu tych sprawach w/w organ wydał decyzje na mocy której przekształcono prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W wyżej wskazanych decyzjach, odmówiono skarżącym prawa do bonifikaty od opłaty za przekształcenie z powołaniem się na zapisy przedmiotowej uchwały Rady Miasta Szczecin. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Szczecin wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie uzasadniony został faktem, iż skarżący w skardze wskazali, jako stronę przeciwną Gminię [...], gdy stroną przeciwną tym postępowaniu powinna być Rada Miasta Szczecin. Ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze i wnosząc o jej oddalenie pełnomocnik Rady Miasta Szczecina wskazał, iż ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590), która to nowelizacja weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010r., zmieniony został m. in. art. 4 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459). W przepisie tym wyrażenie "za zgodą właściwej rady lub sejmiku" zastąpiono wyrażeniem "na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku" oraz dodano art. 11a, zgodnie z którym w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dla poparcia powyższego stanowiska pełnomocnik organu odwołał się do uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. w którym stwierdzono m.in. iż "w wyniku tej dyskusji członkowie podkomisji stwierdzili, że nie ma żadnego racjonalnego powodu, by organy uchwałodawcze ograniczyły swoje kompetencje do wyrażenia zgody jedynie w indywidualnych sprawach. Tym bardziej, że w niektórych przypadkach (np. w przypadku przeznaczenia do sprzedaży dużej liczby lokali mieszkalnych) podejmowanie uchwał w sprawach indywidualnych byłoby zbyt czasochłonne i nieracjonalne. Z tego też powodu zdecydowano, że zgoda na udzielenie bonifikaty może mieć zarówno charakter ogólny, jak i dotyczyć konkretnej nieruchomości...." "...Proponuje się zatem umożliwienie właściwym organom podejmowania generalnych uchwał o udzieleniu bonifikaty od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego....". Ponadto ustawodawca zauważył odmienne interpretacje powołanego przepisu i zaproponował nowe jego brzmienie, które zapewnia możliwość podejmowania uchwał o charakterze generalnym. Przyjęcie innego rozumienia intencji ustawodawcy stanowi naruszenie zasady jego racjonalności i wypaczenie celowości nowelizacji ustawy. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zastosowaniu bonifikaty decyduje organ wykonawczy na podstawie uchwały rady miasta, określającej w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych; brak jest jednocześnie podstawy prawnej do wyrażania zgody indywidualnej. Ustawodawca zastąpił bowiem poprzednie pojęcie "zgody" na określenie "uchwały" rady i w aktualnym stanie prawnym zastosowanie bonifikaty przez organ wykonawczy następuje na podstawie aktu o charakterze generalnym. Błędne jest też odwołanie się skarżących do art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten istotnie ogranicza możliwość podejmowania uchwał przez organy gminy, jednakże zgodnie z ust. 1 tego artykułu, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Bez wątpienia przepis art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu (...) stanowi delegację ustawową do podjęcia uchwały dotyczącej udzielania bonifikat od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a art. 4 ust. 5 do zastosowania innej, niż określona w ustawie, stopy procentowej. Odnośnie zarzutu wadliwości uchwały ze względu na negatywne zakreślenie kręgu możliwych beneficjentów, pełnomocnik organu podnosi, że udzielanie bonifikat jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem i pozostawione zostało woli właściwego organu. O ile uchwała w tym zakresie zostanie podjęta, to powinna ona określać warunki udzielenia bonifikat. Rada Miasta Szczecin posiadała zatem delegację ustawową, wynikającą z art. 4 ust. 7 i 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, do podjęcia uchwały Nr XLIX/1257/10 z dnia 26 lipca 2010 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie osobom fizycznym bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy Miasto Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zach. z 2010r. Nr 81, poz. 1533) oraz ustalenia warunków podmiotowych i przedmiotowych udzielenia bonifikaty, wobec czego zarzuty skargi są nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu stanowiącego gminy skutecznie może wnieść ten, kto wykaże naruszenie swego prawa lub interesu prawnego oraz wykaże, że uchwała, którą skarży została podjęta z naruszeniem prawa. W sprawie nie ulega wątpliwości posiadania przez skarżących interesu prawnego w zaskarżaniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego. Będąc użytkownikami wieczystymi działek, którzy uzyskali decyzje w sprawie przekształcenia tego prawa w prawo własności, zostali objęci zakresem unormowań skarżonej uchwały. Spełniony również został warunek wniesienia skargi w postaci wezwania organu tj. Rady Miasta Szczecin do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Wniosek Rady Miasta o odrzucenie skargi z tego powodu, iż skarżący wskazali jako stronę przeciwną Gminę Miasto [...], uznać należy za bezzasadny. Skarżący jednoznacznie stwierdzają w treści skargi, że jej przedmiotem jest wskazana uchwała Rady Miasta Szczecina. W tej sytuacji ocenie Sądu podlega kolejna przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. czy zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa. Akt ten podlega zatem analizie prawnej Sądu po kątem zgodności z przepisami prawa, w oparciu o które został wydany. Analiza ta wskazuje na bezzasadność skargi. Po zmianach wprowadzonych ustawą z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206 poz. 1590), Rada Miasta Szczecina posiadała niewątpliwie delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały, wynikającą z art. 4 ust.7 i 11a ustawy z dnia 29 lipca 2005. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Zmiany te obowiązują od dnia 7 stycznia 2010 r. W wyniku tych zmian zawarte uprzednio w art. 4 ust.7 ustawy o przekształceniu (...) unormowanie, że organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty "za zgodą właściwej rady lub "sejmiku" zastąpiono wyrażeniem "na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku, a nadto dodany został przepis ust.11a, zgodnie z którym "w uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 7 lub 11 określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych". Ustawa nie zakreśla radzie żadnych ram w zakresie udzielania bonifikat. Przepisy te pozostają w ścisłym związku. Nie do przyjęcia jest zatem podnoszone w skardze stanowisko, iż wprowadzony ustawą nowelizacyjną do art. 4 ustawy przekształceniu (...) ust.11a nie jest przepisem, który wprowadza nową podstawę prawną udzielania przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty. Sąd, orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. sygn. [...], stwierdzającego, iż cyt.: "(...) Ustawodawca nie ograniczył przy tym rady gminy, co do charakteru wprowadzanych warunków. Mogą to być zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Te ostatnie mogą być ukształtowane poprzez wskazanie określonej grupy podmiotów, którym owa bonifikata będzie przysługiwała, jak i poprzez wskazanie grupy podmiotów, którym nie będzie przysługiwała. Obowiązek określenia w uchwale warunków udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych ma na celu zapewnienie przejrzystości zasad, na jakich będą one udzielane. Nie oznacza natomiast obowiązku przyznania tych bonifikat każdemu zainteresowanemu. Innymi słowy, rada gminy, określając warunki udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze bezprzetargowej, ma kompetencję do określenia grupy podmiotów, którym nie będą one przysługiwały. Stanowisko to można w pełni odnieść także do bonifikat odnoszących się do opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Należy podkreślić, iż sformułowanie zawarte w art. 4 ust.7 w/w ustawy o przekształceniu (..) wskazuje na uznaniowy charakter udzielania przez organ wydający decyzję w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bonifikaty w odpłatności z tytułu tego przekształcenia. W tej sytuacji rada, jako organ stanowiący gminy, w imieniu której wydawane są decyzje o przekształceniu, jest uprawniona do uregulowania tej kwestii, w ogólnie obowiązującym akcie normatywnym, wiążącym zarówno organ gminy jak i ubiegających się o udzielenie bonifikaty. Jest to niewątpliwie rozwiązanie bardziej demokratyczne i odpowiadające konstytucyjnym zasadom państwa prawa niż uznaniowość organu. W tej sytuacji zaskarżonej uchwale nie można postawić zarzutu, iż została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia lub narusza interes prawny skarżących. Przytoczone w skardze orzeczenie WSA z dnia [...]r. zostało wydane w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji ustawy o przekształceniu (...) dokonanej ustawą z dnia 5 listopada 2009r. Wyrażone w odpowiedzi na skargę stanowisko organu tj. Rady Miasta Szczecin oraz uzasadniające je wywody prawne Sąd uznaje za trafne i w całości je podziela. W szczególności – zdaniem Sądu – brak jest podstaw do uznania, że zawarte w zaskarżonej uchwale określenie podmiotów, którym bonifikata nie może być przyznana z tego powodu, że skorzystali z niej już przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności innej nieruchomości – narusza prawo, w szczególności przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu (...). Przeciwnie – wprowadzając czytelną zasadę w tym zakresie, opartą na wyważeniu interesu podmiotu ubiegającego się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oraz interesu społecznego tj. całej społeczności gminnej – zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Szczecina właściwie dostosowała rozwiązanie prawne, zawarte w uchwale nr XX/518/08 z dnia 7 kwietnia 2008r. do rozwiązań ustawowych, wynikających ze zmian w ustawie z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wprowadzonych ustawą z dnia 5 listopada 2009r. (Dz. U. Nr 206 poz. 1590). W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw w związku z czym podlega oddaleniu – zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.