I SA/Wa 291/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej KW [...], zajętej pod drogę gminną – ulice [...] w P. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] maja 2005 r. Gmina [...] wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski, jako zajętej pod drogę publiczną - gminną ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Z. C., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił w/w decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] marca 2009 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...]. Od decyzji powyższej odwołanie złożyła Z. C. wskazując, że organ nie wykazał spełnienia przesłanek, które potwierdzałyby zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 roku. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na skutek wniesionej przez Gminę [...] skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt ISA/Wa 898/09 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. wskazując, że zaskarżoną decyzją organ naruszył art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. C., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że zgromadzone przez organ pierwszej instancji dokumenty są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której została wydzielona przedmiotowa działka nr [...] stanowiła własność Z. C. Władztwo publicznoprawne nad przedmiotową działką sprawowała natomiast gmina, co potwierdza pismo Rady [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., w którym wskazano że droga (ul. [...]) jest użytkowania i remontowana przez gminę "już od czasów pierwszej wojny światowej". Minister uznał, że w stosunku do przedmiotowej działki zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. Z. C. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata K. B., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...) – wskutek błędnej interpretacji, w szczególności poprzez niewłaściwą wykładnię pojęć "zajęcia pod drogę publiczną" oraz "pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego", a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania w tym m.in. art. 153 ppsa poprzez przeprowadzenie postępowania bez uwzględnienia wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w wyroku z dnia 12 października 2009 r., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Minister Infrastruktury nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego oraz wskazała na szereg wątpliwości w sprawie, które jej zdaniem nie zostały wyjaśnione. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko reprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 powyższej ustawy Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w oparciu o powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1). Należy w tym miejscu wskazać, iż celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust. 1, niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art. 73 ust. 3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem funkcją decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] objęta KW [...] o powierzchni [...]ha położona w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] zajęta jest pod drogę publiczną gminną ulicę [...] i spełnia wszystkie przesłanki wynikające z powyższego przepisu. Ustawa z 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, w związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych i w jego przepisach, poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowane "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (tak wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/2000). W przedmiotowej sprawie organ związany był ustaleniami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 października 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 898/08). Zdaniem Sądu ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury zastosował się w pełni do zaleceń Sądu zawartych w tym wyroku i dlatego zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dokumentacyjny ustalając, że ulica [...] w P. została zaliczona na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz.. Woj. Katowickiego nr 6, poz. 112) jako droga gminna nr [...]. Natomiast granice części działki nr [...], które znalazły się pod pasem drogowym zostały określone w operacie przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 2005 r. pod nr [...] który został sporządzony w celu regulacji stanu prawnego ulicy [...], a wydzielenie z powyższej działki o nr [...] zajętej pod tę drogę zostało wykonane w oparciu o metrykę ulicy co potwierdza sprawozdanie techniczne dołączone do powyższego operatu. Natomiast dokumentem, z którego wynikają parametry drogi publicznej jest "wykaz stanu drogi gminnej – ulicy [...] w P. z 1991 r." Z wykazu tego wynika, że przedmiotowa droga o długości [...] m posiadała w tym czasie nawierzchnię gruntową na całej długości biegnąc do ulicy [...], przecinają ulicę [...], dochodzą do ulicy [...] stanowiąc jej przedłużenie w kierunku południowo-wschodnim. Powyższe potwierdza oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2005 r. Sąd zwraca uwagę, że droga to nie tylko jednia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy w tym miejscu też zaznaczyć, że pojęcie "władania" nieruchomością – w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. – nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie "władania" winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawianie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela. Z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie w sposób dostatecznie przekonujący udokumentowane zostało, że władztwo nad przedmiotową nieruchomością przysługiwało właściwemu podmiotowi publicznoprawnemu. Potwierdza, to pismo Rady [...] w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r., z którego wynika, że droga ta (ulica [...]) jest użytkowana i remontowana przez gminę już od "czasów pierwszej wojny światowej". Dlatego też Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, że w stosunku do przedmiotowej działki spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiając wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę [...] własności tej nieruchomości (dz. nr [...]o pow. [...]ha) zajętej pod drogę publiczną ulicę [...] w P. Dlatego Sąd zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ prawa materialnego tj. art. 73 powyższej ustawy uznał za nieuzasadniony. Zdaniem Sądu organ nie naruszył także innych przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa ponieważ prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący uzasadnił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.